出版于2014年的《美国体制：“国家安全型国家”中的创新与企业》（America Inc.? Innovation and Enterprise in the National Security State）一书，阐述了美国在“混合政治经济”体制下的“国家安全型国家”引领科技创新的理念，揭开了美国战后科技霸权的谜题，被认为是美国科技政治经济研究的代表作品之一。
近日，三思派组织研讨会，邀请专家围绕此书展开讨论。本文为参与研讨会的黄琪轩教授的发言整理。
澳大利亚政治学家琳达·维斯（Linda Weiss）的《美国体制：“国家安全国家”中的创新与企业》（America Inc.? Innovation and Enterprise in the National Security State）一书于2014年由美国康奈尔大学出版社出版。本书是政治经济学近十年来出版的诸多论著中对美国科技政治经济研究的一座高峰。半个多世纪以来，美国一直是世界政治中无可争议的高科技霸主。在重要技术领域，如通信卫星、微电子、计算机、软件、生物技术、互联网等，美国均处于世界领先地位。维斯在本书中试图回答：为何美国能成为诸多高科技产业的发源地？为何美国的科技优势是在第二次世界大战后实现的？
本书是关于国际安全如何促成了一个庞大国家机器的故事。凭借国家力量，美国政府不断促成创新。不过，作者提醒读者不要忽略另一个故事，这是安全战略与私营部门互动合作的故事。通过公私融合，美国发展出“混合政治经济”，将安全战略与商业目标绑定在一起，成就了美国在世界科技强国中的独特地位。下面是有关《美国体制》的几个问题，这几个问题展示了美国“混合政治经济”的“一个体制、两个故事”。
问题一：美国政府介入创新的动力源于经济竞争？
作者对此问题的回答是：并非如此！而是安全竞争。美国创新的动力不仅源自私营部门的创新、创业精神，还源自地缘政治压力。安全竞争塑造了美国的“国家安全国家”。作者梳理了冷战背景下，朝鲜战争、苏联人造卫星上天、越南战争等重大安全事件如何塑造了美国的“国家安全国家”，又如何促成了美国政府积极介入创新。
由于苏联的技术冲击，美国政府积极介入创新。在1957年，美国国家科学基金会的预算不到1.73亿美元，到1967年，这一数字上升至12亿美元；同期，美国国立卫生研究院的资金从9.5亿美元攀升至38亿美元。在苏联人造地球卫星上天之前，美国研发支出约占国内生产总值的比重为1.5%，公共和私营部门份额大致相当；十年后，美国研发支出占国内生产总值的比重约为3%，其中70%由联邦政府提供。
在苏联人造卫星上天以后，美国联邦政府成立了两个新机构：国防部高级研究计划局以及国家航空航天局，并创建了一个公私混合机构：小企业投资公司。美国政府还扩大了美国国立卫生研究院等机构的职能。“国家安全国家”的参与者远不止国防部，在能源部、卫生部等诸多部门参与下，服务安全目标，致力创新驱动的、“多维一体”的“国家安全国家”出现了。
由于安全压力，诸多科技被“泛安全化”。美国肿瘤研究和国家安全相关，因为研究成果可以运用到生化战争；新节能材料、可再生能源也与国家安全相关，因为研究成果可以保障美国的能源安全。维斯指出，在安全竞争下，从互联网、全球定位系统、鼠标、智能语音再到谷歌翻译、谷歌地球等关键技术都有一个共同起源：为了国家安全，美国政府致力于推动颠覆技术成长。维斯展示：美国技术优势远非企业家精神和自由市场制度，而是和“国家安全国家”这样一个国际政治议题密不可分。
问题二：是否重大创新都需要政府介入？
和很多国家主义的学者一样，维斯试图展示政府介入是重大创新的必要条件。维斯引用了比尔·盖茨的一段话：“个人电脑行业正在引领美国经济步入21世纪。在美国，没有哪个行业比它更有创意、更有活力、更有竞争力。令人惊奇的是，这一切都是在没有政府参与的情况下发生的。”维斯认为，这一判断是偏颇的，美国创新仰仗政府的深度介入。
作者试图展示：政府与市场并非单纯的替代关系，二者是互补的。政府介入培育了有活力的市场。1953年美国成立小企业管理局；1958年，迫于安全竞争压力，国会通过了《小企业投资法案》，旨在激发市场创新活力。诸多小企业在初创阶段从联邦政府获得三分之二至四分之三的资金来源。市场的“自发秩序”并非如此“自发”，在创新中发挥积极作用的小企业是靠政府培育出来的。除此以外，政府在创新过程中发挥着几个方面不可替代的作用。
首先，高风险的创新需要政府启动。
科技创新往往伴随高风险。在高科技企业初创阶段，包括风险投资在内的私人资本会规避高风险投资。在半导体、互联网等重大技术发展史上，政府作为投资者直接介入、提供资金。在1995年至2008年间，处于种子期和初创期科技企业从私人风险投资获得的资金仅占资金总额的5.3%。高技术、高风险的企业在发展起步阶段需要政府资金注入。康柏、戴尔、英特尔、赛门铁克、泰坦、高通、基因泰克等最具活力的美国企业都曾获得小企业创新研究计划支持。
其次，不确定的创新需要政府背书。
科技创新具有极大的不确定性，常常需要政府介入、引导，政府背书让市场更具信心。作者展示，美国一家纳米技术公司在获得政府500万美元的资金注入后，从市场筹集了2亿美元投资。政府注资1美元，撬动市场随之而来的40美元。该公司经理人也坦言：早期的联邦资金注入，为确保公司生存和发展起了“关键”作用。对风险投资者而言，美国政府的小企业创新研究计划就像一个风向标，政府为相关企业背书常常能稳定信心，划定“焦点”，提供“认证”，为技术指出方向，将风险降低到私营风险投资者可接受的水平。
再次，高价位的创新需要政府购买。
除了研发资助，政府的技术采购为新技术产品提供了有保证的需求。维斯展示在冷战时期，政府技术采购涵盖了微电子和信息技术，如计算机、软件、半导体、互联网，也涉及航空航天技术，如飞机、通信卫星、全球定位系统等。在星球大战计划实施早期，约有90%的技术产品不符合联邦政府要求。不仅如此，大量技术产品价格高昂，普通消费者无人问津。联邦政府支付采购的价格常常是市场部门的12倍。随着持续的政府采购，大量高技术企业获得了销售市场，获得了学习机会。在很长的时段，与安全相关的政府部门是先进技术产品飞机、半导体、计算机硬件软件的“主要用户”，乃至“唯一用户”。依靠政府购买，企业获得了学习机会，降低了生产成本，每块集成电路价格从1962年的50美元下降到1968年的2.33美元。
又次，耗时长的创新需要耐心资本。
大量科技创新需要旷日持久的努力，私营企业往往缺乏这样的“长远眼界”。虚拟现实已展示其技术潜力，诸多专家呼吁该技术商业化需要三十年的政府支持。美国联邦政府曾资助通用电气公司为期十年的数字X射线项目——数字探测器。这是通用电气公司有史以来最大的研发项目。通用公司拒绝为该项目提供资金。在美国国防部高级研究计划局参与推动下，经过11年努力和1.3亿美元的投资，该技术最终走向市场。通用电气最终也从该技术获得了丰厚利润。
最后，大规模的统筹需要政府协调。
由于创新的复杂性，系统性，常常需要展开大规模协调。2000年，美国政府启动了世界上第一个国家纳米计划——国家纳米技术倡议。该计划最初参与者是国家科学基金会、国防部、能源部、国家航空航天局、国家标准与技术研究院和国立卫生研究院，这六个机构投入的资金占该项目投资的96%。到2010年，这一计划的参与已增加到25个机构。
维斯通过上述分析向世人展示，美国创新并非一个市场经济的故事，“国家安全国家”的积极介入起了不可替代的作用。
问题三、是否政府介入绩效不如私营部门？
维斯对此问题的回答是：并非如此！首先维斯就指出：创新就是要容忍失败。美国国防部高级研究计划局在资助创新时本着“完全接受失败”的态度。在其资助的创新项目中，成功概率不超过15%。美国政府主导的技术项目为何绩效不如私营部门呢？维斯指出政府部门介入的技术项目大部分遭遇滑铁卢恰恰是其创新的源泉。
首先，政府部门的创新项目从事着比私营部门更困难的工作。
美国联邦政府投资了诸多项目，包括支持研制超音速飞机、互联网、信息技术等。从事这些技术，研发任务更艰巨，发展前景更模糊，专家分歧更显著，失败概率也更高。
其次，政府部门的创新项目提供了私营部门的技术来源。
政府的创新投资回报不足，却提供了前期关键技术，后期互补技术，提高了私营部门的回报。一连串失败的投资是成功的，但难以被“会计”计量。在美国，75%的新分子类型药物不是由私营企业研发，而是由美国国家卫生研究院资助的实验室开发的。但私人部门却能从相关研究中获得巨大的利益。苹果手机所集成的这一系列技术，大部分源自美国政府的支持，包括：互联网、卫星定位系统、触屏显示、智能语音识别等。
再次，政府部门的创新项目培养了私营部门的人才队伍。
技术具有很强的学习效应。通过诸多“失败”的创新项目，政府部门的投资提供了一个积累人力资本和技术能力的平台。IBM作为一家私营部门，与麻省理工学院的林肯实验室一道，长期与国防部门密切合作，展开耗资不菲的半自动地面防空系统（SAGE）的研究。这一系统在发明之处就过时了。但是IBM却为半自动地面防空系统制造了56台电脑，收入超过5亿美元，使其成为世界上最大的电脑制造商。在该项目的高峰期，多达八千名IBM员工参与其中。美国信息技术革命大部分管理与技术人员的培养都源于与国防相关的项目。
在不少创新领域，政府部门失败的尝试会提高私营部门成功的几率。政府部门涉足私营部门没有涉足的创新领域，为私营部门提供技术来源，培养人才队伍。评估创新的成本-收益远非简单的投入-产出和短期核算，而需要有整体格局、系统观念和长远眼界。
问题四、为何大家对美国政府在创新中的作用视而不见？
维斯的回答是：因为美国政府介入创新是分散的，且大部分通过与私营部门合作、协商完成。在此过程中，政府部门的权力分散、责任下放，政府与私营部门公私交融，致使大家对政府作用视而不见。质言之，这是一个混合政治经济。
首先，依托多个公共部门竞争。
在国家主义的创新研究中，集中决策被视为国家能力的重要组成。但维斯却展示，美国政府介入创新的集中化程度被高估了。在很多国家，由一个机构或少数实体控制科学技术资金，而美国将责任分配给多个机构。它不够“一元”，不够“理性”，难以做到“用一个声音说话”，难以做到统一协调。分散决策可能存在不连贯，可能彼此相互掣肘，在有些方面还缺乏效率，但这恰恰是美国体制力量的源泉。维斯引用技术史学家内森·罗森伯格的一句话：“创新是如此不确定，以至于无法规划，鼓励多样性是我们能做的最好的‘规划’”。在创新领域，美国国家权力的分散、多元化是其力量的源泉，而非弱点。
其次，仰仗庞大私营部门参与。
2004年一项调查显示：近94%的美国企业使用相同的员工、相同的设备，同时制造民用和军用技术产品。在国防承包商中，只有7.6%的业务部门专门为联邦政府提供服务。尽管政府时常介入创新，但更多委托给私营部门完成。乔治斯·多里奥特将军投资数字设备公司，完成政府技术任务；麻省理工学院的林肯实验室是国防部实验室，为开发SAGE系统起了关键作用；当国防部门遇到技术挑战时，它设置上千万美元的奖金，以“无人驾驶挑战赛”等方式，动员社会参与；洛克希德·马丁公司管理的桑迪亚国家实验室，参与管理国防部核武器库。作为美国最大的军火承包商，洛克希德·马丁公司为联邦政府提供“一站式服务”。人们难以分清创新任务从哪里开始，从哪里结束，哪些是公司在操盘，哪些是政府在接手。
再次，屈从各式私营部门需求。
美式“混合政治经济”在需要私营部门配合时，可能无法让其命令得到贯彻。在私营部门不配合政府设定的计划时，政府常常退缩并修改方案。私营部门对市场信号更敏感，市场机制是负反馈，高昂的造价会吓退参与者。而负反馈正好弥补了政府部门的“正反馈”——只有权力介入的创新会不断自我强化。在20世纪80年代，国防部试图开发一款新式单片微波集成电路。该产品开发和制造成本异常高昂，私营部门望而却步。到20世纪90年代，国防部通过鼓励承包商在汽车防撞系统、卫星通信和空中交通控制信号处理等方面寻求商业应用，扭转了局面，开发出新产品。
公私融合给美国创新体制带来了几个方面的优势：
首先，资金的持续性。得益于私营部门的创新活力与技术成长，政府拥有源源不断的资金支撑重大技术项目。
其次，技术的共享性。政府与私营部门共同的技术平台打造技术共享的基础。通过研发合作、技术采购、人员流动等共同参，公私之间的技术就越能共享。技术相似，设备通用，让创新成果在政府与私营部门往返转移。
最后，治理的互补性。维斯称美国科技体制为“治理的相互依赖”（governed interdependence）。“混合政治经济”将传统的“官僚主义”从国家对市场的参与中剥离，创造了一种缺席的国家、被动的国家、没有政府的治理。不过维斯认为美国并非政治学者认为的“弱国家”。该体制不是一方压倒另一方，“治理的相互依赖”用市场的“负反馈”弥补政府的“正反馈”。安全战略和商业实践二者并非相互排斥，而是紧密交织、相互依赖。政府与企业有协商、有合作，权力被分享让权力更强大，让创新更具活力。
维斯展示：美国科技体制贯彻着两个故事：一是安全，二是商业。两个故事同时支撑着美国全球技术优势。如果说二十世纪八十年代以前，安全部门负责培育，商业部门从中收获；到冷战结束以后，商业部门也有能力积极培育，安全部门则能从中收获。这是一个投入、收获、再投入、再收获的良性互动链条。要理解美国创新体制，离不开这两个故事。
黄琪轩，上海交通大学国际与公共事务学院教授、副院长，上海交通大学政治经济研究院兼职研究员，上海市创新政策评估研究中心高级研究员。文章观点不代表主办机构立场。
来源：三思派2024年08月07日