作为技术创新的重要力量，中小企业创新有利于科技进步和成果转化，促进经济结构调整和经济增长方式转变。本文通过对美国“小型企业创新研究计划”（SBIR）的介绍，认为我国可引以为鉴，将合格的中小企业纳入国家研发和创新领域，通过积极发挥政府采购在促进中小企业发展中的作用，更好地带动大众创业、万众创新，全面塑造发展新优势。
中小企业创新有利于科技进步和成果转化，促进经济结构调整和经济增长方式转变。美国“小型企业创新研究计划”（Small Business Innovation Research，以下简称“SBIR计划”）将合格的小企业纳入国家研发领域，开发其商业化能力和盈利潜力，架构完善、配合周密的计划促进了小企业技术创新及国家创新产品订购。我国可引以为鉴，发挥政府采购在促进中小企业发展中的作用，更好地带动大众创业、万众创新。
一、美国“小型企业创新研究计划”（SBIR）概述
美国“小型企业创新研究计划”（SBIR）根据1982年《小企业创新发展法》制定，目的是通过联邦资助研发（R&D）促进中小企业创新。截至2009财年，已开展112500余个项目，总额超过269亿美元。2000年12月，美国国会通过了《小企业研究与发展促进法》。该计划在2008年9月30日前由《小企业再授权法》重新授权。此后，国会多次延长该计划，最近一次是将SBIR计划延长至2017年。
（一）功能目标
SBIR计划将大公司创新战略转变、风险投资行业发展、州及地方发展、大学和联邦实验室改革纳入考虑。参与计划的联邦机构负责提案的管理和审查，共同评估项目的科技含量和商业价值。
该计划鼓励国内小企业参与具有商业化潜力的联邦研究/研发（R/R&D），将合格的小企业纳入国家研发领域，探索小企业的技术商业化能力和盈利潜力。项目旨在推动技术创新，满足政府的研发需求，促进政府资助的创新成果在私营部门的市场化，同时鼓励少数民族、妇女等社会或经济上处于不利地位的人参与创新和创业。
（二）参与机构
1.联邦机构
在美国，预算超过1亿美元的联邦机构每年需要从外部研发预算中拨款3.2%（自2017财年起）资助SBIR项目。目前，共有11个联邦机构参与SBIR计划，分别为农业部、商务部、国防部、教育部、能源部、卫生及公共服务部、国土安全部、交通部、环保署、国家航空和航天局、国家科学基金会。各机构在国会制定的指导方针下管理自己的项目，指定研发主题，听取小企业建议，在竞争的基础上授予项目。
2.协调机构
成立于1953年的小企业管理局（Small business administration，简称SBA）是唯一一个完全致力于小型企业发展的内阁级联邦机构，它提供咨询、资金和承包等方面的专业知识，为小企业提供商务指南、资助计划、承包援助、当地援助等服务，是国家为小企业提供的重要资源。此外，SBA也是SBIR计划的信息交流中心，负责收集各参与部门的项目申请指南，供申请者参考。
SBA 在认真研究小企业困难的基础上，严格遵循市场经济规律，充分利用市场机制，特别是发达的银行体系、资本市场和现代金融工具，提出既能扶持小企业发展又能调动各方积极性的政策设计。作为SBIR项目的协调机构，SBA指导各机构进行资源整合和项目管理，监督与审查项目进展，避免各部委各自为政。
3.最高权力机构
美国参、众两院的“小企业委员会”是负责小企业发展的最高权力机构，负责制定与小企业相关的法律和评价小企业的运行状况。SBA每年向国会提交SBIR年度报告，该报告将作为对SBIR计划进展及成效进行评估的依据之一。
（三）配合计划
1.联邦和州技术合作计划（Federal And State Technology Partnership Program，简称FAST）
《2001年统一拨款法》制定了FAST计划。该计划于2005年9月30日到期，并根据2010年《联合拨款法》重新确立。FAST为各组织提供为期一年的资金，以执行州项目或地区项目，增加SBIR计划提案数量。
快速融资的合格申请人包括州和地方经济发展机构、小企业发展中心、加速器、孵化器、妇女商业中心、采购技术援助中心、大学等。参与州和地区需要不同水平的配套资金。提案将由评审小组进行评审，SBA、国防部和国家科学基金会在评审小组建议的基础上联合评审，并根据提案的优劣授予项目。FAST目前提供总额为300万美元的资金（每个申请者最多12.5万美元），为研发（R&D）型小企业提供财政支持和技术援助。
2.州匹配计划（State match program，简称SMP）
州匹配计划为企业提供信息和技术服务，与SBIR计划相匹配，为企业第三阶段融资提供帮助。截至2013年，除五个州外，美国其他州都建立了一个或多个正式计划，以支持小型企业参与联邦SBIR计划（包括推广计划和匹配计划）。
州匹配第一阶段（State match phaseⅠprogram，简称SMP-Ⅰ）向州匹配计划成功的项目提供资金，在技术方面帮助该项目，提高第二阶段资金的竞争力。在联邦SBIR计划开展期间，14个州建立了这类项目。对于州决策者来说，有效的SMP-Ⅰ计划将为该州的企业带来更多的联邦第二阶段奖励。
二、SBIR计划促进小企业技术创新及国家创新产品订购
SBIR计划分三阶段促进企业创新项目研发和市场化，分两阶段将科学技术活动和国家创新目标有效衔接。
（一）SBIR计划促进小企业技术创新与商业化
参与SBIR计划的美国小企业必须满足“SBIR和STTR计划适用的规模和资格标准”中规定的资格要求以及以营利为目的、营业地点设在美国、不超过500名员工等要求。SBIR计划根据技术发展的阶段特点分为三个阶段：第一阶段为技术可行性论证阶段，重点开展技术的实用价值和产业化的可行性研究；第二阶段为技术拓展阶段，重点评估技术的市场化潜能；第三阶段为技术转化阶段，在前两个阶段的基础上，谋求技术和产品的商业化。
SBIR计划第一阶段的奖励通常为50000美元至250000美元，为期6个月。第一阶段的目标是在第二阶段提供进一步联邦支持之前，确定拟议研发工作的技术优势、可行性和商业潜力。
SBIR计划第二阶段奖励通常为750000美元，为期2年。通常只有第一阶段的获奖者才有资格获得第二阶段的奖励。第二阶段的目标是继续第一阶段的研发工作。奖励资金取决于第一阶段取得的成果以及第二阶段拟议项目的科技价值、可行性和商业潜力。
SBIR计划第三阶段不提供资金，而是在适当的情况下促进小企业追求商业化目标。各机构必须真诚地与获奖者就相关工作的绩效进行谈判并颁发第三阶段奖项，履行对SBIR获奖者的承诺，践行SBIR计划促进小企业发展的广泛意图。
1997年，美国共有2100万家企业，其中大企业仅有114万家，所占比重不到1%，超过99 %的企业为小企业。作为技术创新的重要力量，小企业常常面临着融资渠道狭窄、缺乏管理经验、市场开发能力较弱等困难。SBIR计划鼓励科技人员提交有竞争力的研发课题，帮助科技个体户和企管人员发挥才能，资助有潜力的小企业，辅助进行小企业创建和竞争力提升，吸引私人大企业的资金注入，促进了新技术的出现和新产品的涌现。据统计，到2015年，SBIR计划累计资助项目超过14万个，受惠企业超过1.5万家。其中，每年大约有1/3的项目获得者为首次申请的小企业，约有半数的小企业在第二阶段成功实现商业化。
（二）SBIR计划促进政府订购创新产品
SBIR计划既是小企业执行计划、开展技术创新的过程，也是解决国家需求、实现创新目标的过程。SBIR三期项目将政府采购、合同分包与小企业的研发成果相结合，使得小企业可以更加便利地获取政府采购合同，同时也加快了政府订购创新产品的步伐。
1．在资助阶段，政府进行资金拨付，助力小企业科技创新
第一阶段政府审查项目申请，合理评估项目的技术优势、可行性、商业价值等因素，进行资金拨付。
第二阶段的奖励不一定能完成SBIR计划以外的全部研发工作，政府也没有义务资助任何具体的第二阶段提案，与获奖者签订的第二阶段资助协议可由授予机构自行决定是否适用于第三阶段协议。为获得奖励，小企业应按照机构要求提交第二阶段商业化计划以及所需配套资金的来源和金额。政府在评价时会综合考虑第二阶段商业化计划的可行性。该奖励将帮助合格实体在第二阶段研究商业化的可能性、该计划创造的社会效益、提供匹配资金的合格第三方投资者的期望、利用匹配资金将产生的商业和社会效益等。
2．在投产阶段，政府通过采购、合同分包等方式订购小企业创新产品
SBIR计划进入第三阶段后，SBA将评估小企业完成的工作是否与记录在案的任务要求一致，通过市场调查确定公司是否有能力、有意愿开展工作。在一些联邦机构，第三阶段可能涉及后续非SBIR计划资助的研发或生产合同，利用签订合同或其他方式进行采购，购买美国政府所需的产品、工艺或服务。如果确定与中标人开展第三阶段工作可行，须向企业授予非竞争性合同。如果在单一来源或非竞争基础上与被授予方进行第三阶段工作不符合可用性、实用性和相关能力等方面的要求，必须加以记录，并向SBA提供一份涵盖相关理由的决定文件。除此之外，还可以采用其他方式优先开展第三阶段工作。如开展大型采购项目时，可在招标书中加入SBIR计划获奖者的品牌名称作为所需的可交付成果，或者奖励选择SBIR计划获奖者作为分包商的总承包商。
SBIR计划的实施提高了美国研发体系的知识产出量、论文发表量和专利授权量，新技术、新算法不断涌现。超过1/3的参与企业与研究机构建立了合作关系，将研究机构与市场紧密结合，有效降低了技术创新的风险，弥补了技术产品研究与商业化之间的差距，促进了科技成果转化。利用政府采购、合同分包等方式订购创新产品，发挥了政府采购的政策功能，有利于实现国家创新目标，增强创新产品的国际竞争力。
三、对我国的启示
（一）完善相关法律法规，营造公平竞争环境
中小企业是实施大众创业、万众创新的重要载体，在创新效率和周期方面明显优于大企业。近年来，我国政府采购的规模不断扩大，但中小企业所占比重仍然较低，与其在经济和社会中发挥的作用并不匹配。2015年我国开始施行《政府采购法实施条例》，2017年修订并施行《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，但现行法律法规对于政府采购带动小企业创新与发展的相关规定和配套措施仍不完善。根据我国《政府采购法》第二十六条的规定，政府采购可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价等采购方式。但这些采购方式主要考虑经济效益，小企业几乎没有任何优势，实践中甚至时常出现被排挤的现象。
小企业是科技创新的重要力量，国务院有关部门需要不断完善中小企业政府采购的相关法规和优惠政策，落实政府采购向中小企业倾斜的配套措施，为中小企业获得政府采购合同提供指导和服务。在政府采购中，可以通过制订采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施扩大中小企业的份额。此外，要致力于打造公平的竞争环境，不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。
（二）两阶段激励创新，产学研深度合作
中小企业是创新的重要力量，但其发展受到融资渠道狭窄、缺乏管理经验、市场开发能力较弱等因素的制约。政府采购是促进科技创新的有效手段，发挥政府采购在科技创新方面的政策功能，在世界范围内有很多成功经验，我国可以借鉴美国资助与投产的两阶段做法，从而实现政府与小企业的双赢。
在前期资助阶段，应加强对基础研发的支持力度，更好地发挥财政资金的支撑作用，尝试设立专门的监管服务机构，在竞争的基础上提供分阶段资助。
在后期投产阶段，注重发挥财政资金的导向作用，对于符合要求的国内企业或科研机构生产开发的暂不具备市场竞争力的带有首创和自主研发性质的产品进行政府首购；引导风险投资和社会资本进入，培育协同创新环境；建立合理的利益分配机制，使得中小企业在拥有知识产权的同时，资助机构可以获得技术在一段时间内的使用权，从而实现产学研深度合作。
（三）各机构协调配合，政府间加强合作
在美国SBIR计划中，SBA、小企业委员会、各联邦机构等协调配合，州匹配计划和联邦与州技术合作计划成效卓著，共同促进了小企业的发展。我国虽然有中小企业局提供相关服务，但是专业性不强、组织性较差，缺乏对中小企业发展的整体监督和管理。笔者建议我国设立协调和管理中小企业的专门机构，进行宏观的政策制定和整体的监管协调；各政府部门应从自身和社会需求出发，管理各自项目，指定研发主题，听取中小企业建议，开展相关计划并遴选合格项目，对接之后的政府采购环节；优化政府间合作关系，中央与地方协调配合，将中央的精神有效落实到地方，并提供地方配套政策和资金支持，共同助力中小企业创新发展。
（四）借鉴别国经验，学习成功模式
SBIR计划由于优势明显、效果显著而被世界多国效仿借鉴。芬兰、俄罗斯、瑞典等国都建立了类似SBIR计划的项目，荷兰、日本、韩国也引入了类似项目，皆获得了不同程度的成功。目前，我国探索促进中小企业发展的路径已经有了一些成功的尝试。2019年，我国提出推动落实《促进大中小企业融通发展三年行动计划》，计划用三年时间安排100亿元支持200个优质实体经济开发区打造大中小企业融通型、专业资本集聚型等创新创业特色载体。同年，“创客中国”大赛参赛项目达1.58万个，同比增长95.2%。
笔者认为，我国应继续鼓励此类计划开展，以党的十九届五中全会提出的新发展理念为指引，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，在资金和政策等方面支持中小企业科技创新，将合格的中小企业纳入国家研发领域，不断发挥政府采购在促进中小企业创新中的作用，推动经济高质量发展，加快构建新发展格局。
作者：张雨蒙 姜爱华，中央财经大学财税学院
来源：《招标采购管理》，中国招标投标协会2021-06-09