文章从理论和实践两个维度回顾了创新联合体的发展历程，通过对31个省、自治区、直辖市的113家参与创新联合体组建单位调研发现：我国创新联合体依然处于组建探索阶段，未形成成熟的体制机制，呈现多重分化特点，面临各种初创期的问题。针对这些问题，提出健全我国创新联合体发展体制机制的思考和建议。
习近平总书记在2021年两院院士大会上强调，要发挥企业出题者作用，推进重点项目协同和研发活动一体化，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，发展高效强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效。党的十八大以来，政府在重构国家创新体系中发挥重要作用，但市场主体作用仍未充分发挥。面对复杂严峻的国际形势和繁重的国内发展改革任务，亟需立足第二个百年新征程和新起点，探索加强产业链关键核心技术自主可控、提升国家创新体系整体效能的新模式。
1 创新联合体的理论基础与国际经验
创新联合体概念提出以来，受到各国政府和学界的广泛关注，已经形成了一些先进理论成果和制度经验，这些经验对我国推动领军企业引领的创新联合体发展具有重要借鉴意义。
1.1 创新联合体发展的相关理论基础
截至目前，主要有3个视角的理论研究对创新联合体发展产生较大影响。
一是“知识生产模式转型”理论与创新联合体发展。20世纪90年代，英国学者吉本斯等提出，知识生产模式正在由传统的、以单学科研究为主、以大学和学院为中心的“知识生产模式”向跨学科性的、聚焦应用情景的“知识生产模式”转型，“知识生产模式转型”理论推动了发达国家科技创新机制的深刻变革。组建领军企业牵头的创新联合体就是要发挥领军企业的产业链优势，推动“知识生产”创新链更加贴近应用情景和产业链。
二是“发明—发现循环”理论与创新联合体发展。哈佛大学工程和应用科学学院首任院长文卡特希·那拉亚那穆提，于2016年出版了一部极具影响力的著作《发明与发现：反思无止境的前沿》，提出了与传统科技创新不同的全新理论模型“发明—发现循环”模型，这一模型要求打通基础与应用的通道，消除分隔，推动科技创新从“论文—论文”循环转变为“市场—论文—市场”循环。组建领军企业牵头的创新共同体可以充分利用市场优势，推动构建“市场—论文—市场”良性循环。
三是“知识三角”理论与创新联合体发展。“知识三角”理论源于熊彼特的创新理论，由欧盟2000年发布的《里斯本战略》正式提出，是当今欧洲各国创新发展战略的理论基础，“知识三角”理论通过加强教育、研究和创新三大知识领域之间的联系，构成良性互动的“知识三角”生态系统，相互依赖，相互促进，协同共生。领军企业组建的创新联合体是“知识三角”的最关键环节，引领着教育、研究的创新方向。
除上述理论研究外，还有一些针对创新联合体实践的研究对创新联合体发展产生了较大影响，较为典型的是基于1976年日本政府组织实施超大规模集成电路（VLSI）计划和美国半导体制造技术研究联盟（Sematech）实践案例而产生的概念“研究联合体”（Research Joint Ventures，RJVs），其中Joint Ventures被定义为承接特定商业项目而由公司或个人组成的联合体。它类似于伙伴关系，但仅限于特定项目（如生产特定产品或在特定领域进行研究等）。
近年来，结合国外关于创新联合体理论研究和国内实践发展需要，我国衍生出了一批技术创新联盟、企业创新网络等目标导向、组织架构各异的创新联合体。这些联合体大多在市场规律下自发形成，旨在有效连接科技成果与市场需求，但面向国家重大需求和经济主战场的主观能动性不足。本文主要研究龙头企业牵头组建的创新联合体，重点面向国家战略需求，聚焦主导产业、战略产业和未来产业。
1.2 国外创新联合体的发展与组织模式
国外创新联合体最早出现在20世纪80年代早期的欧洲和美国。近年来，美国、欧盟、英国等国家和地区由企业牵头组建创新联合体呈现出新形式和新规律，针对主导产业、战略产业和未来产业，分别采取不同模式的创新联合体，建构国家意志与市场机制共同驱动的新生产函数。
一是领军企业牵头建“生态链”，做强主导产业。头部企业在产业链中处于核心地位，能够发挥自身“链主”优势，凝聚和协调产业链上下游主体，高效赋能全产业链创新。部分国外政府大力支持龙头企业牵头开展技术创新，协调发挥政府支持企业发展和市场发育作用，提供了支持企业创新联合体发展、实现国家利益和企业利益双赢的良好范式。例如，美国太空探索技术公司（SpaceX）的快速发展，很大程度上得益于美国市场化“举国体制”对其创新生态建设的支持，政府主要发挥了法律和政策保障、资金支持、开放技术和科研设施等支撑作用。
二是大企业深度参建“产业中台”，部署战略产业。在支撑国家战略和产业安全的关键核心领域，其经济性往往不符合企业的短期利益诉求，需要充分发挥政府主导作用，这类创新联合体多由政府搭建“产业中台”，大企业深度参与，联合科研院所和中小企业共同参与的方式建立，如英国弹射中心（Catapult）、航空航天技术研究院（ATI）等成立初期均由政府牵头并投入初始资金。
三是大企业参与协同赋能“孵化”，塑造未来产业。未来产业是面向未来并决定产业竞争力和区域竞争实力的前瞻性产业，具有创新性、颠覆性、不确定性、先进性等特征。美国未来产业研究所（Industries of the Future Institutes，IotFIs）、欧盟知识与创新联合体（Knowledge Innovation Combination，KIC）等，通过跨基础研究、成果转化和应用研发等领域的多学科、多部门合作，营造促进知识探索和大胆思考的环境，推动形成未来产业策源地。其中，KIC在组织形式上包含3个以上（至少一家企业）设在不同欧盟成员国的参与方，并采取企业主导独立理事会的运作模式。可以看到，根据目标导向不同，上述创新联合体的组织模式也有较大差异，但政府和龙头企业是这些联合体获得成功的关键。因此，政府和龙头企业作为创新联合体的核心要素，既能保证创新联合体始终面向国家战略需求，也能对其后续发展提供保障。
2 我国创新联合体发展的现状与问题
党的十八大以来，党中央针对新发展格局下提升企业技术创新能力的重要性与紧迫性，提出了通过企业牵头组建创新联合体改善我国创新能力不足、激发企业创新活力、突破产业关键核心技术、提升产业链基础水平的新思路。
2.1 我国组建创新联合体的进展
在深入分析国外组建创新联合体成功案例基础上，为系统了解国内创新联合体情况，对我国企业牵头组建创新联合体工作开展调研。其中，网络调研31个省、自治区、直辖市，电话访谈已开展相关工作的省市10余次，实地调研典型、大型央企外企7家，向有关单位发放并回收有效网络调研问卷366份。通过系列调研发现如下两方面情况。
第一，我国已初步形成多部门协同、自上而下支持企业牵头组建创新联合体的政策框架。2022年8月印发的《企业技术创新能力提升行动方案（2022—2023年）》明确指出，对于企业牵头的国家科技计划项目，强化以创新联合体方式组织实施。国务院国资委持续推进中央企业创新联合体工作进程，聚焦重点领域关键核心技术攻关，已形成第一批9家中央企业牵头的创新联合体。
为积极响应中央号召，发挥创新联合体在区域创新体系中的重要作用，20余省（自治区、直辖市）已明确将支持企业牵头组建创新联合体相关内容写入当地政府工作报告，作为年度重点工作进行部署。各地方由科技部门牵头，发改、工信、住建、交通、农业等多个部门参与，共同研究出台相关政策，支持企业牵头组建创新联合体。
- 在任务目标方面，各地方普遍要求重点围绕企业研究产业重大需求，结合科技计划项目部署，以“揭榜挂帅”方式召集各类创新主体联合攻关产业关键核心技术；
- 在组织架构方面，各地方一般将创新联合体的主体单位定位为创新资源整合能力强的行业龙头骨干企业，龙头骨干企业与紧密合作层和一般协作层等成员单位分工合作，成员单位为具有产业链技术研发配套能力的企业或具有较好技术创新研发水平、成果转化能力的高校和科研单位；
- 在支持政策方面，以优先支持申报国家级、省级科技计划项目为主要方式，鼓励创新联合体牵头或参与相关行业技术标准的制定、修订，攻克行业关键核心技术；
- 在资金支持方面，政府酌情给予资金支持，鼓励企业自身吸纳更多社会资本参与支持联合体建设。例如，吉林省“十四五”期间每年投入2亿元，并要求长春一汽按1：1的比例提供配套资源，围绕汽车产业发展的重大科技需求组建创新联合体开展项目研发。
第二，我国创新联合体根据产业特征构建，呈现分化特征。各地方普遍结合优势产业资源和地方特色，开展组建创新联合体探索实践。由于国家对联合体提升行业核心竞争力的战略需求与企业对经济效益的追求间不平衡问题没能有效解决，我国创新联合体发展存在“三重分化”现象。一是经济欠发达地区积极性普遍高于经济较发达地区。目前，全国近1/3省（市）已制定组建创新联合体具体政策或将其纳入工作规划，其中，经济较发达地区大多尚未制定具体政策，经济欠发达地区积极性普遍较高。二是中小企业的参与意愿普遍高于大型企业。通过实地调研7家典型大型央企、外企发现，部分大型企业牵头组建创新联合体意愿不强，市场价值转化的驱动力大于行业价值分享意愿。三是新兴领域创新联合体发展优于传统领域。通过统计调研发现，目前发展较快的创新联合体主要集聚在新能源、人工智能、医药健康等新兴领域，传统领域发展相对滞后。
2.2 我国创新联合体发展面临的主要问题
目前，我国依然处于组建创新联合体的探索阶段，未形成成熟的体制机制，面临各种初创期的问题。
一是企业支撑国家战略需求组建创新联合体的主观能动性不强。据366份调研问卷中113家参与创新联合体组建单位反馈，组建或参与创新联合体的主要目的为科技成果转化（占比79.7%），在制定行业标准、攻关关键技术等方面意愿不足。
二是支持创新联合体发展的工作机制较为单一，对影响创新联合体运行的关键要素覆盖不够。当前政府引导方式较为单一，各地方普遍把科技计划项目适当倾斜作为组建创新联合体的主要推手，将政策周期定为2～3年，政策持续性不足。同时，在工作机制设计中对风险分担、收益共享、产权分配等组建联合体最为核心的要素没有明确界定。
三是创新资源配置缺乏国家层面统筹协调。各地方在政策制定时更多考虑地域性，强调创新联合体的组建需由本地区企业牵头，区域内企业、高校、科研院所参与，导致政策辐射范围较小。由此产生资源不足、信息缺失、热门行业或产业重复组建等问题，降低了创新资源的配置效率。
四是创新联合体后续资金投入不足。创新联合体的研究项目研发投入大，收益周期长，而社会风险资本偏好“短、平、快”的赚钱项目，对投资见效慢、风险高的创新活动兴趣不高，创新联合体的研发工作主要依靠有限的财政投入和领军企业从其他业务收入或利润中抽取的投入，后续研发投入难以为继。
3 企业牵头组建创新联合体的思考与建议
针对我国创新联合体发展中存在的问题，需要根据创新联合体的宗旨、所处产业特点进行分类，明确政府引导企业牵头组建创新联合体的指向性，平衡政府干预和市场推动的关系，形成系统的分类、引导、保障、监管机制。
第一，针对产业关键共性技术，发挥政府协调引导作用，鼓励龙头企业牵头搭建“产业中台”。
在支撑国家战略和产业安全的关键核心领域，其经济性往往不符合企业的短期利益诉求。尤其在没有“链长”企业的产业，需要政府发挥引导作用，支持龙头企业牵头搭建产业中台。政府一方面要为产业中台提供必要的资本、人才、技术等要素支持，给予创新联合体承担国家重大科技项目的资质，帮助协调、解决各类难题，如科技计划项目更多支持产业关键共性技术攻关，鼓励创新联合体既做项目出题人，也当项目承担者；另一方面，要严把方向、做好监督，对项目的进程做好跟踪，在规范产业中台行为的同时保障研发任务和责任有效落实。在资金支持方式上，除固定财政支持外，引入“贷”“投”“贴”等灵活投入模式，全面撬动资本市场各种要素资源向创新联合体汇聚，形成“政府增信、多方协同、风险共担”的局面，根据产业关键共性技术的攻克难度和风险、涉及范围和领域、预期产出和影响进行深度评估，制定资金投入标准评价体系，“一体一议”科学确定政府和社会资金投入形式和数额。
第二，针对颠覆性技术，由政府搭建平台、大企业协同赋能“孵化”，打造未来产业策源地。
未来产业策源地的目标是“孵化”引发技术路径变化、全球产业链重组的颠覆性技术，增加“萌芽期”技术的多样性。政府在未来产业策源地创建初期，需发挥公信力扮演“枢纽”角色，共建一个以利益为纽带、以市场机制为保障、政府和市场协同发力的孵化基地，减少企业顾虑，激发创新热情；在未来产业策源地发展步入正轨后，政府应逐步收缩对产业策源地的管理，探索设置创新联合体专员，参与创新联合体内部协商和外部协调，加强创新联合体运行数据动态监测，对于孵化出更多高新技术企业的基地给予激励。
第三，为市场经济下衍生的各类创新联合体营造良好创新生态。
当前市场中，既有产业头部企业发挥自身“链主”优势凝聚和协调产业链上下游主体组建的创新联合体，也有中小企业为突破细分市场技术链联合其他企业和科研院所组建的创新联合体。这些企业牵头组建的创新联合体，在开展研发活动、实现技术产业化过程中，更能以行业发展和市场需求为导向，在研发资金投入、融资方式选择、知识产权分配等方面，充分发挥市场机制在资源配置中的作用。针对这些创新联合体，政府要减少行政干预，营造更利于创新联合体发展的外部生态环境。一是积极开展现有制度改革，破除体制机制障碍，在项目管理、平台建设、人才培养、资金配置等多个方面，出台支持创新联合体的配套政策。二是建立健全政策信息平台，拓宽支持创新联合体发展的政策宣传、解读和咨询渠道，推动政策落地落实。三是推广实施知识产权侵权惩罚性赔偿制度，探索知识资产和智力资源等无形资产权益保护方式。四是引导地方加速建立创新产品市场准入跨部门协调机制，定期召开会议，破解创新产品进入市场的政策性壁垒和避免出现“踢皮球”现象。 （参考文献略）
来源：《中国科技人才》2023年第3期，转载自中国科学技术发展战略研究院公众号
作者：蔡笑天（通信作者），科技创新理论研究所，副研究员；李哲，智库建设与科研管理办公室主任、科技创新理论研究所所长、研究员。本文仅代表作者本人观点。