美国技术领先地位从何而来?

美国在研发支出、研究人员、研究产出等方面位居世界前列,是全球创新的领先者之一。

从研发资金来源看,美国研发经历了从政府主导到商业部门主导的转变。在此过程中,政府科技政策与市场化竞争机制的有效结合发挥了关键作用。

政府架构层面,负责建议与制定科技计划的科学和技术决策办公室、协调政策制定的国家科学技术委员会,和由政府之外专业人士组成的总统科技顾问办公室,被称为美国科技咨询的“三驾马车”。卫生与公共服务部、国防部则是联邦政府研发支出的主力。

高等教育层面,美国政府较少干预大学研究活动,而将重心放在搭建产学研合作平台。美国国家科学基金会(NSF)创建产学合作研究中心,资金由NSF、学术界或工业企业共同提供,研究成果在企业会员中共享。同时,1980年的《拜杜法案》允许私人部门享有联邦资助科研成果的专利权,激励高校设立技术转让办公室促进研究成果商业化。

企业方面,政府在给予支持的同时充分引入了竞争机制。国防创新部门(DIU)开发了“商业解决方案开放”的流程,允许国防部合同的潜在竞争者进行竞争,并在军事应用中证明他们的解决方案以获得生产合同。小型企业创新研究计划(SBIR)分三阶段筛选和支持创新项目,通过充分竞争、分批拨款来发掘更加具备前景的优质企业。拜登政府上台后推出《芯片与科学法案》等法案,对关键领域企业提供补贴。

人才方面,美国移民政策不断向技术类移民倾斜。2007至2019财年美国共发放近200万份H1-B(高技术人员)签证。

借鉴美国的经验,我们可以采取如下措施:一是在政府资金支持项目中充分引入竞争机制,允许多种所有制企业参与竞争,通过多轮筛选、资金分批拨付等措施提升资金的使用效率;二是大幅扩大赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权的试点范围和成果类型,促进产学研融合;三是强化政府引导基金的市场化运作,并通过详尽的事前审查和优先受偿权等设计降低投资风险;四是搭建产学研一体化平台,适度放松高等学校专业设置自主权;五是加大人才引进力度,实行多元化人才引进政策。

在百年未有之大变局之际,新一轮科技革命和产业变革正在重塑世界[1]。同时,美国对我国技术抑制措施收紧,凸显提高我国技术创新能力的急迫性。“它山之石,可以攻玉”。20世纪40年代以来,美国确立了全球技术领先地位并保持这一地位至今。本文分析美国技术创新优势所在及其来源,为我国技术创新提供经验借鉴。

一、美国的技术领先地位

比较美国、德国、法国、英国、日本和中国的相关创新指标可以发现:一方面,美国保持全球技术领先地位,其在研发支出、研究人员、研究产出等方面位居全球前列;另一方面,伴随我国研发投入和研发产出增加,美国技术领先的相对优势有弱化迹象。

从研发支出规模看,数据显示,自1981年有可比较历史数据以来,在按购买力平价计算的研发支出中,美国研发支出规模始终位处全球第一,我国研发支出规模于2009年超出日本成为全球第二大研发支出国。伴随我国研发支出规模快速增长,美国相对我国研发支出规模比重逐渐收窄,由1991年的17.7倍收窄至2020年的1.3倍。

从研发支出强度看,研发支出强度被视为一经济体的创新程度。横向比较,美国研发支出强度始终位处主要经济体前列。截至2020年,美国研发强度为3.42%,随后依次为日本、德国、中国和法国,分别为3.27%、3.11%、2.40%和2.35%。

从研发人员数量看,研发人员是创新活动的人力资本投入。长期以来,大量研发人员是美国科技领导地位的关键组成部分。横向比较,2021年美国研发人员规模为179.8百万人,低于我国但高于日本、德国、英国和法国。需要指出的是,我国研发人员规模一定程度上受人口基数影响。剔除人口基数观察,2021年美国研发人员占总人口比重为0.5%,高于我国但低于德国、英国、日本和法国。

从论文数量和质量看,论文是研发产出的表现形式之一,论文数量和质量一定程度上能衡量研发产出。一般认为,论文被引次数越高,其可能的含金量越高。日本国家科学技术政策研究所(The National Institute of Science and Technology Policy ,简称“NISTEP”)统计了各国引用次数位居前10%的论文数量。数据显示,2007-2009年美国引用次数位居前10%的论文数量为36196篇,位居全球第一。但是到2017-2019年,美国被引次数前10%的论文数量为37124篇,低于我国的40291篇但远高于英国、德国、法国和日本。

在高质量研究论文背后,我们通常可以看到诺贝尔获得者的身影。进一步观察各国物理学和化学诺贝尔奖获得者的数量,截至2023年累计有172名物理学和化学诺奖得主为美国国籍,远高于德国(59)、英国(59)、法国(24)和日本(17)。截至目前我国尚未有物理学和化学诺奖得主。

从高技术产品出口规模看,高科技出口产品是指具有高研发强度的产品,以航空航天、计算机、医药、科学仪器、电气机械为代表。一国高技术产品出口规模衡量了其高研发强度产品生产制造能力。2022年我国高技术产品出口规模9423.1亿美元,位居第一;随后依次为德国、美国、日本和法国,其高技术产品出口规模依次为2097.4、1692.2、1165.1、975.3亿美元。需要指出的是,高技术出口规模与一国的生产能力以及在全球分工中的地位有一定的关联。

二、美国技术创新的生态网络

美国技术创新经历了从政府部门主导到商业部门主导的转变。按研发资金来源划分,20世纪50-70年代,联邦政府研发资金投入占总研发资金投入的比重位处50.0%-67.0%的高位,同期商业部门研发资金投入占总研发资金比重则在30.0%-40.0%之间。20世纪80年代以后,商业部门研发资金投入超过联邦政府并成为研发资金的主要来源。2021年商业部门研发资金投入占总研发资金比高达73.1%,而联邦政府研发资金投入占比仅为19.5%。

在商业部门研发崛起的过程中,强大的私人部门创新生态系统逐渐成型,具体包括以大学、研究机构和实验室为代表的研究网络,以风险投资为代表的金融网络,以初创企业和中小型企业为代表的创业网络,以高校教育、人才引进的为代表的人才网络,以全球生产和分销为代表的的生产网络五大要素。而政府部门通过提供创新资金和制度保障支持私人部门创新。

三、美国的私人部门创新生态系统

3.1 研究网络

从研究网络看,美国的研究网络主要由大学、智库和国家实验室组成,一流的研究型大学是美国技术创新的“孵化器”,也是美国创新生态系统的重要“驱动器”。

美国高等教育机构收入来源具有多样性,包括学杂费收入、投资/投资回报[2]、政府拨款等。不同所属权大学资金来源重点有所差异。如,2020-2021年公立大学约有40.0%的收入来源于政府,私立大学有46.0%的收入来源于投资/投资回报而私营大学收入有93.0%来源于学杂费。

由于资金来源多样性,美国高等教育机构能够市场化运行,具有较强的独立性,高等教育机构之间处于激烈的市场化竞争环境中。在市场化竞争机制下,美国高校对市场需求反应敏捷,应时设置新兴领域课程以培养相应人才以领导行业发展。以美国大学对电力工业出现的及时反应为例,1882年美国第一个商业中央发电厂珍珠街电站正式投入运营为曼哈顿金融区第一批电灯用户供电,同年麻省理工学院推出电气工程课程。自麻省理工大学电气工程课程设置以来,其为社会输送了电气工程领域顶尖型人才,如被誉为信息论创始人的克劳德·艾尔伍德·香农(Claude Elwood Shannon)、1995年图灵奖得主曼纽尔·布卢姆(Manuel Blum)等。

US News根据学校在课程、校园生活和技术等方面的创新表现评选出全球最具创新力的100所大学,其数据显示大约有31所分布在美国,随后依次为韩国、英国、中国和澳大利亚等。考虑到创新力是衡量大学吸引力指标之一,我们亦可从其对全国际学生吸引以观察美国大学的创新力。长期以来,美国一直是最受欢迎的留学国家之一。Project atlas数据显示,2022年美国拥有的留学生数量占全球留学生总数的15%,位居全球第一;随后依次为英国、加拿大和法国等地,依次占全球留学生总数的10%、9%和6%。

3.2 金融网络

资金支持是创新活动开展的必要条件之一。然而,对于从事于创新活动的初创企业而言,其创新活动或因风险过高,或因缺乏抵押物难以获得融资。风险投资为初创企业提供必要的资金,并成为创新活动的“催化剂”。除必要的资金支持外,风险投资在培育创业生态系统方面发挥着重要作用。具体表现在:第一,由于多数天使投资人具有较强的专业知识背景和丰富的经营管理知识,其对初创企业具有显著的知识外溢效益。第二,在风险投资人的牵线搭桥下,初创企业、行业专家、潜在客户和其他投资人得以联结并形成合作伙伴关系,这为初创企业的成长发展提供了基础。第三,风险投资人通过支持不同类型的初创企业,鼓励和促进了行业的多样性和包容性,为创业活动创造了良好的文化氛围。

1946年美国哈佛商学院教授乔治·多里奥特(Georges Doriot)联合波士顿当地公民领袖成立美国研究与发展公司,投资于二战期间发展起来的初创企业,这被视为美国风险投资市场的起源。其创始人强调了风险投资的几大原则:融资之前对商业计划书进行严格审查;分阶段提供融资;提供原始资金的外部投资者是项目资本收益的最终受益者等。上述这些原则沿用至今。伴随创业融资需求增长,美国风险投资市场规模不断壮大。2022年美国风险投资融资规模达到2409.3亿美元,占全球风险投资融资规模比重为47.0%,位居全球第一。

受益于风险投资,美国初创企业得以成长为科技巨头。根据Will Gornall& Ilya A. Strebulaev(2021),接受风险投资的企业约占美国市值的41.0%,占美国上市公司研发支出的62.0%,占上市公司专利价值的48.0%。追溯全球科技巨头的创业故事,多数企业均有接受风险投资的经历。如,谷歌在创立的次年(1999年)从Kleiner Perkins 和红杉资本(Sequoia Capital)获得2500万美元的风险投资,该资金为谷歌开发搜索引擎技术奠定了基础;Facebook在推出的次年(2005年)从风投公司Accel Partners获得1270万美元风险投资;亚马逊在其创办的次年(1995年)从Kleiner Perkins获得800万美元风险投资等。

3.3 创业网络

小型企业通过吸收新想法,寻求资金并将创新活动推入市场,是研究活动商业化的重要媒介。根据美国小企业办公室,截至2023年美国中小企业数量高达33.2百万家中小企业,这些企业为美国贡献了61.7百万个就业岗位,占全美私人部门就业岗位的46.4%。

在创新方面,小型企业面临更为激烈的竞争环境,由此其通过创新求存的意愿较强。相比于大型企业,小型企业组织结构更具灵活性,这有助于提升企业创新效率。美国小型企业创造的专利比大企业和大学多14倍以上,且雇佣了美国近40.0%的科学家和工程师[3]。横向比较,美国拥有全球绝大多数研究密集型小型企业。根据欧盟发布的《2022年欧盟产业研发投资记分牌》,该报告分析了2021年全球研发投资金额最高的2500家企业。在这2500家企业中,小型研究型密集型企业共计有260家,其中美国占211家[4]。

3.4 人才网络

人才对创新活动至关重要,是美国获得技术领先地位的关键因素。STEM(science technology engineering math)由自然科学、技术、工程和数学相关领域组成,该领域强调创新、解决问题和批判性思维,相关领域人才数量和质量决定了一国创新能力的前景。得益于对STEM教育的重视,美国STEM人才储备位居全球前列。以科学与工程(S&E)博士培养数量为例,2018年美国授予科学与工程博士学位41071个,随后依次为中国、英国、德国、法国和日本,依次授予科学与工程博士学位39768、17366、15061、8987和6754个。

值得关注的是,美国技术创新生态系统的一大优势在于其吸引和留住世界上最优秀的STEM人才的能力[5],移民是美国技术创新人才网络的关键组成部分。Shai Bernstein et al(2022)量化了移民对美国创新贡献,结果显示1990-2016年期间移民占所有颁发专利的四分之一以上,且这些专利在被引用频次和财务价值方面均高于本土创新者;同时大约有34.0%的工程和技术公司由移民在1995-2005年间创办,这一比例在硅谷初创公司高达52.0%。在关键学术研究领域,移民亦是重要领航人。1901-2021年期间,美国物理学、化学和医学领域诺奖得主中移民比例依次为37.0%、35.0%和33.0%。此外,在计算机科学、信息科学及电气工程动等关键技术领域,移民构成绝大多数人才储备。2017年计算机科学及电气工程等人工智能相关领域的研究生中移民比例高达70.0%[6]。

3.5 生产网络

大规模生产(Mass Production)是美国技术领先地位的重要来源(Nelson, R. R., & Wright, G.,1992)按照学习机制划分,企业创新活动既可来源于科学及技术知识,也可来源于经验。来源于经验机制的创新活动又称为“干中学”(Learning By Doing),这种技术创新通过引进外国先进技术,在进行大规模生产过程对其加以改良,进而实现技术追赶。

历史上美国对欧洲创新能力的追赶正是源于其大规模生产活动。在第一次世界大战期间,美国凭借独有的区域优势成为全球第一大出口国,其出口规模占全球的比重由1913年的23.9%上升至1919年的46.4%。也正是在此期间,美国创新能力开始在全球崭露头角。以汽车为例,汽车技术始于欧洲而发扬于美国。借助于批量生产与以客户为导向,美国汽车产业技术不断创新并于一战期间赶超欧洲成为全球第一大汽车生产国。1908年福特T型车问世并成为第一种普及化的轿车,该轿车具有设计简洁、价格低廉和耗油量低的特征,满足了美国中产阶级的需求。加之福特汽车公司市场推广活动,福特T型车需求迎来爆发式增长。然而,此时福特汽车生产流程仍采用静态式,生产效率难以满足高涨的市场需求。为此,福特汽车公司对其生产流程进行创新,发明了以大量通用零部件进行大规模流水线装备作业的生产方式。随着T型车推出及生产流程创新,福特汽车在美国汽车市场上的份额由1908年的10%上升至1914年的50.0%[7]。

四、美国创新中的政府角色

根据前文,美国技术领先地位源于其强大创新生态系统。在这创新生态系统中,任何一个网络出现短板都会形成“木桶效应”,进而影响一国创新能力。美国创新生态系统强大之处在于五大网络均处于全球优势地位,这其中少不了政府这只“看得见的手”。

4.1 组织架构

在组织架构方面,总统行政办公室拥有科技政策制定最高领导权,其下设科学和技术决策办公室(White House Office of Science and Technology Policy,简称“OSTP”)、国家科学技术委员会(National Science and Technology Council,简称“NSTC”)、总统科技顾问办公室(The President’s Council of Advisors on Science and Technology ,简称“PCAST”)负责具体政策建议和制定,被称为美国科技咨询的“三驾马车”。

其中,科学和技术决策办公室主要负责:为总统及总统办公厅就科学技术事宜提供建议;与联邦部门和国会合作制定科学技术计划;与工业界、学术界、其他国家等外部合作伙伴合作等。国家科学技术委员会主要负责:协调科技政策制定;确保科技政策决定和计划与总统的政策优先事项保持一致;将总统的科技政策议程纳入联邦政府;确保在制定和实施联邦政策和计划时将科技纳入考量,推进国际科技合作等。总统科技顾问办公室由来自联邦政府部门以外的专业人士组成,就科学、技术和创新等向总统提供建议。

在这“三驾马车”之外,各联邦政府部门配合执行相关科技发展政策。管理与预算办公室主要负责协助总统指定和管理预算计划,在管理预算向科技领域倾斜方面具有一定的影响力。此外,国防部、卫生与公共服务部、航空航天局、能源部、国家科学基金会负责具体政策执行,各部门重点关注的领域各有不同。国防部关注与国家安全相关的技术创新,航空航天局重点关注航空航天领域的发展等。在这些联邦政府部门中,卫生与公共服务部、国防部是联邦政府研发支出的主力,2021财年二者研发支出占联邦政府部门研发支出总值的比重分别为38.4%和37.5%。以国防部为例,其通过下设国防创新部门(Defense Innovation Unit,简称“DIU”)加速国防部对商业技术的使用。DIU 开发了“商业解决方案开放”(Commercial Solutions Opening)的流程,允许国防部合同的潜在竞争者进行竞争,并在军事应用中证明他们的解决方案以获得生产合同。

4.2 对研究网络的支持政策

从促进研究网络发展看,美国政府较少干预大学研究活动且其政策支持重在搭建合作平台。一方面,美国政府较少干预美国大学课程设置。上文中提到,美国高等教育机构的收入来源具有多样性,其运作更为独立,美国并没有给高等教育机构分配资源的指导性文件。

另一方面,美国政府为大学研究活动和产业实践合作搭建平台。从科学技术到产业化的过程中存在难以跨越的鸿沟,这被称为“死亡之谷”。科学技术产业化是创新活动推动社会和经济发展的重要一环,同时科学技术产业化有助于反哺创新活动,为创新活动可持续发展提供资金和技术支持等。因而,科学技术产业化能力也是一经济体创新能力的重要表征。

为促进产学融合,1973年美国国家科学基金会(National Science Foundation,简称“NSF”)创建产学合作研究中心(The Industry–University Cooperative Research Centers,简称“IUCRC”)。具体运作模式为:项目支持资金来源由NSF、学术界或工业企业共同组成,工业咨询委员会选择项目进行资助,IUCRC的学生/教职人员进行研究,最终研究成果在企业会员中共享。IUCRC为高校研究人员开展产业和政府部门共同感兴趣的基础性研究、竞争性研究提供了良好的平台。一方面,高校及其研究人员将有可能获得包括研究经费、工业伙伴关系的建立及学生职业安置机会等;另一方面,参与该项目的企业也将获得相关研究成果的使用权。高校通过科技成果授权及为企业提供技术服务等方式实现科技成果从大学到企业之间的转换。

1980年12月12日《拜杜法案》正式生效,该法案允许私人部门享有联邦资助科研成果的专利权。在该法案的刺激下,美国研究型大学纷纷设立技术转让办公室(technology transfer offices,简称“TTOs”),并采用项目管理方式支持大学研究人员将研究成果商业化。以MIT技术转移为例,其流程可分为以下几个阶段:首先,发明人向技术转让办公室提交技术发明公开表;其次,技术转让办公室对该发明进行审查以寻找该发明的新颖性、实用性等;随后,评估结果如果为该发明具有商业潜力,技术转让办公室将提交给相关专利律师事务所,起草临时专利并提交给美国专利及商标局(United States Patent and Trademark Office ,简称“USPTO”);伴随专利授予,技术转让办公室将利用学校资源、贸易团体及其他大学联系人等寻找潜在被许可人;最后,在技术转让后,技术转让办公室向企业收取特许权使用费,并在扣除专利申请和许可成本后,再向发明人分配专利使用费。

4.3 对金融网络的支持政策

从促进金融网络看,美国政府参与资金投入但并不干预投资组合管理。1958年美国政府通过《小企业投资法》(Small Business Investment Act),该法案通过风险投资人管理人为小型企业提供财政资金支持。根据该法,美国小企业管理局《Small Business Administration,简称“SBA”》启动“小企业投资公司”(Small Business Investment Company,简称“SBIC”),旨在通过小企业管理局为小型企业提供优惠利率贷款。SBIC每投入1美元可从政府获得最高2美元的优惠贷款,双方共同形成资金池投资于具有创新潜力的小型企业。2022年财年,美国小企业管理局为超过1200家的高增长初创企业提供了约为79亿美元的融资。同时,美国小企业管理局允许新设29个私人专业管理的投资基金公司,使得小企业投资公司总数超过300家。

根据该计划,申请SBIC资质需经过耗时至少一年的审查程序。首先,申请者需通过预审阶段(Pre-screening review),这一阶段旨在帮助申请者了解执照申请资格,熟悉小企业投资公司的计划等。申请者需提交“管理评估问卷”,对其基金投资战略、基建管理人历史投资记录等进行披露。在此基础上,项目发展办公室对进行尽职调查并对申请人进行面试。其次,申请人通过预审后进入终审环节,这一阶段分析员需对申请人的商业计划、财务预测、股权多元化、违法记录进行更为全面的审查。最后,通过终审环节后,申请者方能取得SBIC资质。由于申请者众多且审查程序严格,取得SBIC资质耗时1-2年,这抬升了投机成本。此外,SBIC不允许投资项目融资、房地产或非商业合伙企业、信托等,确保金融服务于小型企业这一实体。在资质发放后,美国小企业管理局不参与直接投资活动。即,SBIC的投资组合管理和投资决策完全由具有专业知识背景的基金管理人负责。为确保SBIC管理人的专业背景,美国小企业管理局规定SBIC至少有两名拥有10年以上投资或支持小企业经验的管理人。如果项目投资失败,SBIC 中的债权性质的政府资金具有优先清偿权,SBA 将 SBIC 基金转移至清算处,只有将所有投资(包括 SBA 发放的担保杠杆资金)收回后, LP才能够获得余额分配。

4.4 对创业网络的支持政策

从支持创业网络看,美国政策重点在于给予政策支持的同时保留充分竞争环节。美国通过了诸多帮助中小企业的计划,如1953年美国颁布《小企业法》(Small Business Act),明确提出“小型企业是美国经济的支柱”并成立美国小企业管理局(Small Business Administration,简称“SBA”)。随后,美国陆续通过《联邦政府采购法》(Federal Acquisition Regulation)、《小企业投资法》(Small Business Investment Act)、《小企业投资奖励法》(Small Business Investment Incentive Act of 1980)、《小型企业创新发展法》(Small Business Economic Policy Act of 1982)、《扩大企业出口法》(Export Promotion Act)、《加强小型企业研究与发展法》(Small Business Research and Development Enhancement Act of 1992)、《小企业投资中心技术改进法》(Small Business Investment Company Technical Corrections Act of 1998),旨在通过政府采购、促进创新、贷款优惠、投资促进等方面支持小型企业发展。其中, 1982年的《小型企业创新发展法》下的“小型企业创新研究计划”(Small Business Innovation Research,简称“SBIR”)和《加强小型企业研究与发展法》下的“小企业技术转移计划”(Small Business Technology Transfer Research Program,简称“STTR”)是政府支持创新的典型。

SBIR每年提供超过30亿美元的竞争性奖项,以鼓励创新型小企业将创新想法转为商业现实,其从资金、信息支持小型企业创新活动。在资金支持方面,SBIR为有潜力的小型高科技企业提供联邦政府研发资金支持。2021年美国国防部拨款18亿美元,占当年SBIR资金总额的55.0%,随后依次为卫生和公共服务部、能源部、国家科学基金会等,依次占SBIR资金总额的34.1%、9.0%和6.3%。在信息支持方面SBIR采取市场竞争机制,即小型企业获得SBIR资金支持需参与相应评估,如研究工作的技术特点、可行性及商业潜力等。

与SBIC一致,SBIR分三阶段实施并保留了充分竞争环节。第一阶段持续6-12个月,涉及50000-250000美元的奖励,这一阶段获奖者需展示创新的技术优点、可行性和商业潜力;第二阶段为满足第一阶段要求提供为期两年,75-180万美元的奖励,通常情况下第一阶段通过率仅为50.0%;第三阶段将第一、第二阶段研发技术商业化,SBIR并不给直接给资金支持,但获奖者可向其他联邦计划或私人投资者筹集资金。在充分竞争环境中,SBIR得以甄别具有创新前景的小企业并给与必要的资金支持,进而实现私人部门(小企业)和政府部门(联邦政府)双赢。

STTR为美国为促进研究机构向小企业进行技术转移提供财政支持计划。根据该计划,研发经费超过10亿美元的联邦部门需要从其研发经费中拨出一部分用于支持中小企业和研究机构技术转让和技术创新合作。在2016年以后,联邦机构参与STTR计划时,其拨款比例为0.45%。STTR与SBIR的申请流程基本一致。不同在于:一是STTR研发预算比例低于SBIR;二是STTR需要与非营利研究机构合作,而SBIR允许研究伙伴关系;三是STTR最低工作要求比例较高,要求至少40%由小企业承担而30%由研究机构合作伙伴承担;三是首席研究员必须受雇于合作研究机构或小型企业。

4.5 对人才网络的支持政策

从构建人才网络看,美国政策重点在于吸引海外高技术移民,其移民政策不断向技术类移民倾斜。1952年《移民与国籍法》(Immigration and Nationality Act of 1952)强调将全部移民限额的50%用于美国急需且拥有突出才能的专业人士。随后美国在1956年修订《移民和国籍法案》(Immigration and Nationality Act of 1965),该法案废除种族配额并确立了七类偏好顺序以保障家庭团聚和技术人才引进。1990年美国通过《移民改革法》(Immigration Act of 1990),该法案将技术移民独立出来并为其设立EB-1(就业类第一优先签证)、EB-2(就业类第二优先签证)、EB-3(就业类第三优先签证)、EB-4(就业类第四优先签证)、EB-5(就业类第五优先签证),为高端杰出人才和技术人才开通移民优先权。受益于宽松的移民政策,美国吸引了大量高技术移民,2007至2019财年美国共发放近200万份H1-B(high skilled workers)签证[8]。

4.6 对生产网络的支持政策

在布局生产网络方面,美国政府通过产业政策推动“再工业化”。 在全球化生产布局背景下,美国本土产业外迁一定程度上带来了产业“空心化”问题。截至2022年,美国制造业占GDP比重仅为10.3%,较1953年的峰值下降了18.1个百分点。与之同步,制造业企业研发支出占企业研发支出比重由2008年的70.1%下降至2019年的57.2%。

为应对产业空心化带来创新效率下降的问题,拜登政府先后于2021年11月、2022年8月和2022年9月推出《基础设施投资和就业法案》( Infrastructure Investment and Jobs Act)、《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act)和《芯片与科学法案》(CHIPS and Science Act)以提振美国在关键领域的制造能力。这些法案按照市场化审查程序甄别出最有潜力的创新主体,进而使得政府补贴的创新效率最大化。

以《芯片与科学法案》为例,该法案授权联邦政府提供527亿美元的补贴,补贴形式以现金、贷款或债务担保的形式发放。根据CHIPS项目办公室,企业获得这一补贴需经过充分市场竞争和严格的审查程序。具体审查程序包括申请人提交利益陈述书、预申请、完整申请,随后CHIPS项目办公室需做尽职调查并给出调查评估结果,最后则是根据项目发放补贴和贷款。值得指出的是,美国商务部禁止申请人将补贴用于分红和股票回购。同时,对于获得补贴超过1.5亿美元的申请人,其需与政府达成资金返还协定。即,如果项目盈利超过约定门槛,申请人需向美国政府返还一定比例的资金。

受《芯片与科学法案》影响,私营企业在美国投资意愿增强。截至2023年8月9日,美国商务部已收到460多份意向书[9]。结合SIA数据观察,2021年以来私营部门宣布对美国半导体和电子产品的投资总额高达2310亿美元,其中有1660亿美元宣布于《芯片与科学法案》生效后[10]。值得关注的是,商业部门在研发支出中主体地位正不断强化,这种趋势在美国推出“制造业回流”后表现尤为明显,其研发支出占GDP比重(按研发活动的具体实施部门统计)由2012年的1.86%持续上升至2023年的2.63%。

五、美国技术创新的经验借鉴

根据前文,美国技术领先地位源于其强大的创新网络,同时政府通过连续性的政策支持以确保该系统顺畅运行。同时,美国政府通过协调和整合系统内创新资源提升创新效率。借鉴美国创新系统运行经验,我国可借鉴的经验有:

第一,在政府资金支持项目中充分引入竞争机制。美国政府资金支持创新项目通过分阶段、分批次及多重考核等方式保证充分竞争。由此,我国可在政府资金支持的创新项目中设置多轮筛选程序,在政府资金支持创新项目中引入充分数量的竞争主体,允许多种所有制企业参与竞争。与多轮筛选程序相匹配,政府资金支持按批次下达。同时引入外部专家组成审查团,确保筛选程序的公平性和专业性,并给予竞争主体相关专家意见反馈。

第二,扩大赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点范围和成果类型。2020年5月9日科技部等9部门印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》(下文简称“《实施方案》”)的通知,试点赋予科研人员职务科技成果所有权和长期使用权等,为高校科研成果商业化提供产权激励。《实施方案》要求分领域选择40家高等院校和科研机构开展试点,同时限定了试点成果类型为专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权,以及生物医药新品种和技术秘密等。建议在前期试点经验的基础上,扩大赋权改革的适用范围以激励更多数量的高等院校和科研机构推动科技成果商业化;同时扩大赋权改革适用成果类型,研究确立成果类型负面清单。

第三,强化对企业创新的风险投资资金支持,并按市场化方式运作。国有资本是我国风险投资的重要来源。根据中国科学技术发展战略研究院发布的《中国创业投资发展报告2022》,2021年国有独资投资机构、政府引导基金和其他政府财政资金依次占创投募资资金总额的24.4%、18.3%和5.6%,三者合计占比48.3%。尽管《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)强调“政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作”,但政府在实际运行中一定程度参与了基金运作和管理。2016年审计署抽查的235只政府投资基金中,有 122 只(52%) 基金的管理公司由政府部门直接指定,103只(44%)基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。[11][12]。据此,建议优化政府引导基金的管理和运作,提高资金支持创新的使用效率,并通过详尽的事前审查和优先受偿权设计等降低投资风险。

第四,为高校构建市场化需求导向的科研活动平台,促进产学研一体化。2022年我国企业发明专利产业转化率分别为48.1%,而科研单位和高校发明专利产业转化率仅为13.3%和3.9%[13]。究其原因,高校重理论而轻实践导致其科研活动与市场需求有一定脱节,同时高校课程调整滞后一定程度上导致人才供给与产业需求错配。据此,建议政府为高校和企业部门牵线搭桥,构建产学研一体化的合作研究平台。借鉴美国STTR的经验,设立专项拨款用于支持中小企业和科研单位之间的技术转让和技术创新合作。同时,适当提升高等学校专业设置自主权,鼓励高校结合所在区域产业特色、全球技术前沿动态设置专业课程。

第五,加大人才引进力度,实行多元化人才引进政策。创新人才获得途径包括自主培养和人才引进,美国的经验显示人才引进是一国创新人才的重要补充途径。2022年末我国人口较上年末减少85万人,人口出现近61年来首次负增长。由此,我国人才竞争战略需“双管齐下”,即重视自主培养的同时还需强调人才引进战略。借鉴美国人才引进经验,我国可通过健全法律制度、简化审批流程等为技术移民权利和义务提供保障;同时实行多层次人才引进,满足不同程度创新活动需求。值得指出的是,我国在海外存有大量优秀留学人才,吸引这部分人才回国可作为人才引进工作重点之一。

参考文献:

  • 1. Gornall, W., & Strebulaev, I. A., The economic impact of venture capital: Evidence from public companies. Available at SSRN 2681841, 2021.
  • 2. Nelson, R. R., & Wright, G., The rise and fall of American technological leadership: the postwar era in historical perspective. journal of Economic Literature, 1992,30(4), 1931-1964.
  • 3. Roberts, E. B., Murray, F., & Kim, J. D., Entrepreneurship and innovation at MIT: Continuing global growth and impact—An updated report. Foundations and Trends® in Entrepreneurship, 2019, 15(1), 1-55.

注:

  • [1]资料来源:人民网,“全面认识和理解‘百年未有之大变局’”,2020-01-02,[2023-09-06], http://theory.people.com.cn/n1/2020/0103/c40531-31533088.html
  • [2]投资/投资回报:指股息、利息、特许权使用费、租金及机构投资或捐赠的经公允价值调整和交易产生的损益总额
  • [3]资料来源:US Senate,“INNOVATION AND RESEARCH”,[2023-10-20],https://www.sbc.senate.gov/public/index.cfm/innovationresearch
  • [4]资料来源:European Commission, “The 2022 EU Industrial R&D Investment Scoreboard”,2022-12-13,[2023-10-24],https://iri.jrc.ec.europa.eu/scoreboard/2022-eu-industrial-rd-investment-scoreboard
  • [5]资料来源:U.S. Department of Commerce,“Remarks by U.S. Secretary of Commerce Gina Raimondo on the U.S. Competitiveness and the China Challenge”,2022-11-30,[2023-10-24], https://www.commerce.gov/news/speeches/2022/11/remarks-us-secretary-commerce-gina-raimondo-us-competitiveness-and-china
  • [6]资料来源:CSET,《Immigration Policy and the U.S. AI Sector》,2019-09,[2023-10-24], https://cset.georgetown.edu/wp-content/uploads/CSET_Immigration_Policy_and_AI.pdf
  • [7]资料来源:Ralph. C. Epstein ,The Automobile Industry[M]. Chicago &New York :A. W. SHAW Company ,1928. 325.
  • [8]资料来源:Pew Research,“Key facts about U.S. immigration policies and Biden’s proposed changes”,2022-1-11,[2023-10-24], https://www.pewresearch.org/short-reads/2022/01/11/key-facts-about-u-s-immigration-policies-and-bidens-proposed-changes/
  • [9]资料来源:U.S. Department of Commerce,“U.S. Department of Commerce Celebrates One-Year Anniversary of the CHIPS and Science Act”,2023-08-09,[2023-10-26],https://www.commerce.gov/news/press-releases/2023/08/us-department-commerce-celebrates-one-year-anniversary-chips-and
  • [10]资料来源:CSIS,“Tracking announced investments in the U.S. Semiconductor industry in 2023”,2023-09-15,[2023-10-26], https://www.csis.org/analysis/innovation-lightbulb-zooming-domestic-semiconductor-investments-2023
  • [11]资料来源:人民网,“创投‘新人’, 万亿起步,政府引导基金的成长与烦恼”,2023-05-30,[2023-11-01], http://paper.people.com.cn/zgjjzk/html/2023-05/30/nw.zgjjzk_20230530_6-01.htm
  • [12]资料来源:审计署网站,“国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”,2017-06-23,[2023-11-13],https://www.gov.cn/xinwen/2017-06/23/content_5204961.htm。
  • [13]资料来源:人民政协报,“打通科技成果转化堵点”,2023-06-20,[2023-11

作者:蒋冬英,郭于玮,鲁政委(鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事)

来源: 首席经济学家 2023-11-21

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