新型研发机构的诞生和蓬勃发展，是我国国家创新体系转型的大事件，其重要性，甚至不亚于上世纪90年代开启的科技体制改革。整体上，新型研发机构已经从投入建设期进入规范提升期。对于新型研发机构的政策，也亟需摆脱简单的“给钱放权”和宽容支持模式，而必须着眼于长远和国家（区域）层次的发展目标，有相对明确的政策导向，进行较为系统的政策构建，最终促成国家创新体系的成功转型，以及新型研发机构群体的可持续发展。
本文聚焦新型研发机构的政策议题，主要包括五个部分：首先是新型研发机构的发展动因分析，剖析新型研发机构的发展动因，尤其是深层原因，本身就会有非常直接的政策启示；第二部分是新型研发机构的实际发展，历史的发展是偶然性与必然性的结合，新型研发机构的实际发展，不见得是遵循最优的发展路径，而政策的制定，既受到既定状态的约束，也要革故鼎新，有所扬弃。在前两部分的基础之上，后三部分给出新型研发机构的政策目标、思路和建议方案。
一、新型研发机构的发展动因
催生新型研发机构的深层次原因，主要有以下五个方面：
一是我国科技资源供需空间错配。我国以高校科研院所为代表的科技资源，较为均衡的分布在全国（除了少数人口稀少或边疆地区），并且集中省会城市。而我国亟需人才和技术供给以实现升级的产业集群，则集中在长三角、珠三角等东部沿海地区。这种科技资源供应和需求在空间上的错配（不仅是东西部的错配，也包括省会和非省会区域的错配），是催生新型研发机构诞生的直接动因，也是为何最早的新型研发机构，会诞生在深圳和广东的非省会县市（例如东莞）。
二是我国产业技术研发力量薄弱。站在国家创新体系的层次，科技资源在空间上的错配只是一个表象问题，真正要紧的，是能力上的错配，即在需求上，企业需要的是产业技术研发能力的供给，而我国传统高校科研院所侧重和擅长的，是偏学术发表的科学研究能力。换而言之，我国国家创新体系里，实际缺少足够规模的，建制化的产业技术研发力量。一方面，以华为、比亚迪为代表的研发型企业群体还没充分成长起来，另一方面，原先以部属研究院为代表的政府支持的产业研究力量，也因科技体制改革，在历史的长河中，大多湮灭掉了。新型研发机构，在很大程度上，可以看作这种政府支撑的建制化的产业技术研究力量在我国国家创新体系内的重建和复兴。
三是我国传统高校院所管理行政化。虽然以往的历次科技体制改革，多少都有学习国际经验，建立现代科研治理体系的内容，但国际比较来看，我国的高校科研院所的管理仍然过度行政化，对于人财物的管理僵化，高校和科研院所缺少自主权和灵活性。我国传统高校科研院所所采取校地、院地合作的方式积极参与新型研发机构的建设，除了有响应国家促进科技成果转化，面向经济建设主战场的原因，也有通过这种衍生机构的方式，争取自主性、灵活性，还有额外经费支持的动机。
四是跟踪前沿及时调整科研布局。科学技术的发展日新月异，会持续涌现新的学科和研究领域。作为一个大国，在科技发展的方针上，必然要紧跟科技发展前沿，及时调整科研布局。许多新型研发机构，实际上是在新兴和前沿方向，布局科研力量的体现。典型的案例有北京生命科学研究所，以及许多地方布局的以量子科学、脑科学、合成生物等为研究方向的新型研发机构。这一类新型研发机构除了在研究领域上面向基础前沿，在人才团队建设和体制机制上，也更加国际化，人才以海归人才为主，在治理模式上则注重与国际接轨。
五是响应新的开放融合创新范式。科技创新范式的变化，应当是催生新型研发机构发展的最深层次的，也是决定新型研发机构的模式能否客观成立的根本因素。当今的科技创新，已经完全不是传统的象牙塔或是实验室内的独立活动，而是打破边界，开放整合，融通融合，在互动中快速迭代的新范式。新型研发机构，就是在最大程度上顺应和体现这种新范式的科研机构。新型研发机构所实践的“四不像”“五位一体”“全链条”“生态化”，体现的正是开放融合的科技创新范式的内在要求。
二、新型研发机构的实际发展
一方面，新型研发机构的实践要超前于对新型研发机构的认知（这决定了不见得所有的实践是对的），另一方面，新型研发机构的发展是不是统一标准的集体行动，而是“分散行动”的结果，这就更加剧了新型研发机构发展的多样化。因此，之所以要考察新型研发机构的实际发展，在政策思路上，是体现这样一种批判性，即首先新型研发机构不见得是解决上述深层次问题的最佳方案；其次，新型研发机构的既有发展，也不一定要成为未来政策所必须承认和接续的起点。
考察新型研发机构的实际发展过程，直接涉及未来新型研发机构政策设计的，有这样几个关注点。
一是关于新型研发机构的称谓。新型研发机构在历史上，有过“源头技术创新机构”“新型科研机构”“新型研究机构”“新型研发组织”等叫法。后来“新型研发机构”的称谓胜出有一定的偶然性。但无论哪种称谓，由于缺少明确的概念指向和边界，都算不上是一个“好”的适合作为政策对象的称谓。这也一定程度上造成了新型研发机构在政策实践上的混乱，各地在新型研发机构的认定，分类和考核标准上存在巨大的差异。因此，在后续的政策制定中，应当考虑将新型研发机构的称谓替换为，或者细分为更为具体和明确的称谓。
二是关于新型研发机构的认定。早期以校地，院地共建模式建设的新型研发机构，无论是在起点条件、独立身份、功能形态，还有发展水平上，都是比较规整、扎实和明确的。到后来，地方政府开始以认定（而非主导建设）的方式培育新型研发机构，由于缺少统一的，明确的认定标准，加上地方政府“唯数量”的政绩考虑，一下子导致新型研发机构数量上的暴增，认定门槛的降低，以及如今鱼龙混杂的局面。地方政府采取认定的方式，不仅对于新型研发机构的发展格局产生了重大的影响，还在另一个层面影响了当前，甚至以后新型研发机构的政策模式，即，认定新型研发机构的形式，潜在的，将机构整体锁定为政策对象，使得政策丧失了一部分灵活度和进一步细分的可能。举例来讲，本来某个机构的某个行为是政府所倡导的，那政府完全可以针对这个具体行为进行政策扶持，无论这个机构是否属于某类机构。但认定新型研发机构的行为，则把新型研发机构身份的认定，作为政策重点，更偏重“机构”整体的扶持，而非具体行为的扶持。这显然是降低了政策灵活性。
三是新型研发机构的发展是由地方政府主导的。新型研发机构是由地方政府发起和主导推动的，地方政府是新型研发机构主要的资助者、投资人，乃至直接管理者。这一事实不仅决定了当前地方政府在管理和推动新型研发机构发展中的主导角色，也为以后国家层面制定新型研发机构的政策设定了约束条件。比如，如果不更改地方政府作为主要出资人的投入格局，那国家实际很难在新型研发机构管理中发挥主导作用（毕竟谁出钱听谁的）；另一方面，作为主要服务于地方，嵌入地方创新和产业体系的组织，国家在引导新型研发机构发展的过程中，必须最大程度尊重地方差异，这实际增加了政策难度。
四是新型研发机构与传统科技机构的密切联系。新型研发机构虽然叫做“新型”，但并不是“石头里蹦出来”的全新事物，而是与高校研院所等传统科技机构存在各种联系。除了采用校地、院地共建的新型研发机构，传统高校科研院所就是其“母体”或者“股东”。除少数实质是企业研发中心的新型研发机构，绝大多数新型研发机构的技术储备和人才团队，更加普遍和直接的，来自于传统科技机构。这一事实决定了，除了地方政府，对新型研发机构发展有重大（甚至决定性）影响的，还有传统科技机构的行为和态度。因此，新型研发机构的政策，也难以回避的，要把传统科技机构囊括在内。
三、新型研发机构的政策目标
新型研发机构的政策目标可以分为两个层次。
从大的国家层次来看，新型研发机构的政策目标是促进国家创新体系的成功转型，有力支撑科技强国的建设。这当然可以称作是所有科技政策的目标，但基于上面对催生新型研发机构发展的深层动因的分析可以知道，新型研发机构的大发展，特别针对了国家创新体系的转型过程，又高度集成了国家创新体系转型过程中的各种矛盾和目标。并且，新型研发机构促进国家创新体系转型的方式，不仅是自身作为一种新型的平台，发挥新的功能，也通过促进传统组织改革，使自己的创新模式在更大范围扩散，引发基础制度变革来实现。
在“大目标”之下，仅就新型研发机构这一群体的发展而言，则存在一个“小目标”，即促进新型研发机构的可持续发展。新型研发机构作为一种革新力量，如果能够促进基础性的、整体性的变化，那固然最好，如其不可得，则至少这个群体能够持续的存在下去，其以往的探索和成功模式和有空间继续生长，或是以制度化的形式固定下来，保持一种建制化的，组织化的形态。最终有机融入区域创新体系，持续为地方和国家的创新发展贡献力量。
四、新型研发机构的政策思路
新型研发机构的政策制定思路可以概括为以下三点：
第一，政策维度不局限于区域创新发展。新型研发机构最早源起于服务地方产业转型升级，并且至今地方政府仍是新型研发机构的主要投资人和管理者。但前面提到，区域创新发展的需要只是一方面，新型研发机构集中体现了我国国家创新体系中的系统性和深层次的矛盾。这些基础性的和制度性的问题，必须依靠国家力量，在国家层次才能有效解决，并且也只有这样，才能够为新型研发机构创造可持续发展的条件。
第二，政策范畴不局限于新型研发机构。新型研发机构的多主体共建、公私混合、全链条、生态化的特性，决定了与其它相关主体的互动，也是新型研发机构发展的重要条件。因此，新型研发机构的政策范畴，一定不局限于新型研发机构自身，而包括着力构建新型研发机构与其它科技力量，尤其是传统科技力量的互补、共生和转化关系。从目前来看，相对于传统高校和大院大所，新型研发机构更有可能作为一种地方性的、偏向产业的、项目化的、试验预备性的科技机构存在，所谓试验预备性，是指新型研发机构可以作为体制机制的试验田，以及国家战略科技力量的预备队。
第三，政策模式不局限于已有路径实践。即在政策模式上，不必然沿着当前的“资格认定+配套支持”的既有路径模式，而是着眼于新型研发机构的进步性，实质是在重建我国产业技术研发力量，以及重构科研机构与政府关系这两个关键点，探索更加直接，也更加有效的制度创新和政策安排。实际上，当前新型研发机构的资格认定，由于各地标准不一致的和“放水”的操作，几乎是一种失效的认证，并且由于新型研发机构的多态性和创新性，在未来也不可能找到一致的和稳定的标准（换而言之，认证这条路事实上走不通）。
五、新型研发机构的政策建议
新型研发机构群体的多样性，涉及主体的广泛性，以及需要考虑政策与现行制度框架的兼容性和与既有政策的接续性，共同造成了新型研发机构政策的制定难度。本部分基于前述的政策目标和思路，试图对下一步新型研发机构政策的关键方面，给出方案建议。需要特别说明的是，本部分的方案建议仍是偏启发和原则性的，而非可以直接操作的，这是因为具体方案的制定是一个多方博弈和因地制宜的过程。作为弥补，本部分尽量阐述每个建议背后的原理和思考，希望相关政策制定者能以此为据，在相同的政策目标和原理之下，根据具体情况，探索出更加可行和灵活的政策方案。
- 国家层面的政策建议
新型研发机构基本上是由地方政府主导建设和投入支持的，需要国家层面的政策介入，主要是由于新型研发机构的进一步发展，与现有的国家科技管理体制（包括体制内的单位）发生冲突，此外，还有超越地方利益的统筹协调问题。具体的政策建议有以下几点：
建议1：设立国家产业技术研究院
仿照中国科学院的建制，设立国务院直属事业单位-中国产业技术研究院（中国工程院是荣誉和咨询类的机构，并没有实质化运作）。中国产业技术研究院是国家资助并管理的从事产业竞争前和关键共性技术研发的最高机构。中国产业技术研究院按照产业维度，在全国布局30-50家研究所，例如中国产业技术研究院半导体研究所。在研究所建设上，可以新建或整合收编其它科技机构，包括中国科学院、高等院校以及新型研发机构的偏产业技术研究的单位。这一政策方案的优点在于：
（1）相当于在国家创新体系中，重建了建制化的产业技术研究力量，这也是新型研发机构的关键目标之一；
（2）围绕国家产业技术研究院进行一系列制度创新，包括财政资金的使用，研发管理、人才评价等，一方面避免了整体推动事业单位和科技项目改革难度过大的问题，同时国家产业技术研究院的制度创新，也能够为地方产业技术研究类的新型研发机构提供样板和制度参照；
（3）国家产业技术研究院按照产业维度设置，地方设置类似领域的产业技术研究组织，需要同领域的国家产业技术研究院的参与论证和建设，这样就避免了地方重复建设的问题；
（4）国家产业技术研究院是特定产业领域的最高研究机构，为同领域的新型研发机构的人才向上流动提供通道，也为其它国立高校科研院所人才的横向流动提供通道。
建议2：开展科技机构GOCO（政府所有，合同管理）试点
排除部分传统事业单位性质的新型研发机构，大部分新型研发机构与政府的关系是合同关系。但在实际管理过程中，政府往往缺少合同管理的理念和经验，往往要么倒退为行政化的管理，要么实际上管理缺位。同时，当前地方政府与新型研发机构共建单位签订的协议，在内容上过于笼统，对一些关键方面，例如政府财政资金形成的资产，缺少明确约定，也难免与现行法规制度存在冲突。其核心，是我国现行科技机构管理模式中，缺少类似于西方国家的GOCO-政府所有，合同管理的制度安排和政策实践。因此，建议由科技部、财政部、国资委等相关部委联合在全国开展科技平台GOCO试点，具体政策设计有：
（1）多部委联合发布《关于面向新型研发机构开展科技创新平台GOCO试点的方案》，明确GOCO试点的试点条件、资产管理、合同内容和评估指标等内容；
（2）新建的新型研发机构，鼓励政府以公开招标，签订3-5期委托合同的GOCO形式进行建设。合同要在统一模板的基础上到相关部委审核备案；
（3）备案通过的试点机构，在人财物的管理上，不必受人事管理、国资管理的约束，免受其它延伸审计，其审计考核由相关部委委托专门组织进行，审核结果具有法律效力。
建议3：开展国家级新型研发机构认定
虽然新型研发机构并不是一个相对独立的群体（而是与传统科技机构存在交叉融合关系），未来也不建议继续以新型研发机构的名义，单独构建一个政策序列。但考虑到目前绝大多数地方已经开展了新型研发机构的认定备案工作，科技部也依托地方开展了新型研发机构的统计工作。国家层面开展新型研发机构的认定，面临较大的政策惯性压力和社会期望（许多省级实验室，在建设目标上就是为了成为国家实验室）。开展国家级新型研发机构认定，在政策设计上：
（1）国家级新型研发机构的认定，不仅是荣誉性的，更重要的，是为新型研发机构参与国家重大科技任务，开展体制机制创新提供便利条件和制度保障；
（2）认定为国家级新型研发机构的，一般不改变其管理结构，但对处于战略科技领域，发展水平较高，自身和地方都有意愿的，可以通过“收编”的方式，成为地方和国家共同投入建设，共同管理，甚至主要由国家投入建设和管理的国家战略科技力量。需要特别强调的，国家相关管理部门要主动推进国家级新型研发机构管理结构的优化，这种优化不仅是指管理权的转移，也包括国家部门主导，促进新型研发机构之间的整合（比如同一领域的机构，可以合并成一个机构）；
（3）国家相关管理部门，要建立国家级新型研发机构之间的交流协作机制，促进人才、技术和资金要素在国家级新型研发机构之间的合理流动，支持国家级新型研发机构开展联合攻关。
建议4：构建有利于新型研发机构发展的基础制度
随着创新经济和知识社会的深入演化，市场和社会力量参与和举办科技创新组织，乃至基础科学研究组织，将成为越来越普遍的现象。新型研发机构的蓬勃发展，正是这种趋势的体现。而我国现行的各种制度安排，是还停留在由国家包办、国家管理科技机构的时代，因此，要逐步在基础制度层面，构建有利于多元主体兴办科技创新组织的体制机制。主要有：
（1）在要素供给、科技项目申请、财税政策等方面，要改变对企业、民非等非公性质科技机构的歧视，真正做到一视同仁，“英雄不论出处”；
（2）要构建更加平等诚信的管理服务关系，建立符合新型研发机构特性的，科学合理和有公信力的监督、审计和评估制度；
（3）要构建更加法治、平等和公平的发展环境，营造有利于新型研发机构发展的社会氛围。
- 地方层面的政策建议
不同于中央政府，地方政府涉及新型研发机构的微观管理。换而言之，地方政府支持和促进新型研发机构发展的问题，不是简单的政策问题，而是要实质的，持续的进行新型研发机构的管理。好在地方政府虽然认定了数量众多的新型研发机构，但真正需要参与管理的，只有政府发起和参与建设，投入大量资金，并且后续发展也依赖政府继续支持的新型研发机构，典型的如各类省市级实验室和校地合作、院地合作的新型研发机构。
但有这样几个状况，增加了新型研发机构的管理难度：
第一，绝大多数新型研发机构是多元投入、多方共建，是一种联合治理的架构。地方政府不完全拥有新型研发机构的“主权”，其管理的过程充满博弈，需要协调各个相关方的利益。
第二，新型研发机构的业务突破了传统科研，延伸到投资、孵化和科技服务，这样的业务构成兼具公利和私利，横跨政府和市场，在实际运行中总是与现行制度产生碰撞。
第三，基于科研的不确定性和创新的非标性，新型研发机构的发展充满试错，对于新型研发机构的绩效评价，实际上也缺少客观的标准。
地方政府对新型研发机构的管理，或者说政策是否有效，很大程度上就取决于能否很好的解决以上三个方面的问题。当前，各地的新型研发机构的政策实践，存在要么以“政策”代替“管理”的问题，要么在政策制定上，忽视新型研发机构在业务和运行上的上述特征，导致管理冲突和管理失效。围绕促进新型研发机构可持续发展的目标，基于新型研发机构的特征，提出如下几点政策建议：
建议5：根据政府角色将新型研发机构划分为两个类别
当前，地方政府通过申请-评审的方式认定了一大批新型研发机构，但这种认定相当程度上是“无效”的。既有客观的原因，也有主观的原因。客观上，研发投入强度、研发人员占比这些指标无法保证认定机构的研发属性和研发能力；主观上，政府为做大数量，可能会有意放低门槛。因此，应当停止新型研发机构的认定，而转为根据政府出资比例，将享有政府资助的新型研发机构分为两个类别，政府出资30%以上的，为政府（参与）管理类科研机构。政府出资30%以下的，为政府资助类科研机构。顾名思义，政府（参与）管理类的科研机构，政府要通过直接管理或是影响理事会决策的方式参与管理。而政府资助类科研机构，只对政府出资部分的用途进行监督审计，不参与新型研发机构的整体管理。需要特别说明的有：
（1）政府出资的比例与政府是否参与管理并不是绝对对应的关系，而是要综合考虑金额绝对值和资金用途。例如出资占比较小，但绝对金额较大的，政府也应考虑参与管理；而出资占比较大，但绝对金额较小的，考虑管理成本，政府也可以放弃参与管理。同时，资金用途也必须考虑在内，若资金主要用于形成固定资产，且所有权不在研发机构，则政府也没必要参与机构管理。换而言之，衍生管理权益的资金，应当主要是用于新型研发机构运营的资金；
（2）政府对绝大多数新型研发机构，应当是不参与整体管理的，简单的资助关系，但不参与管理，不意味着该部分出资就没有“管理”，而是这部分资助应当本身就是基于行为的、绩效的和项目化的。如果行为达标、绩效达标、项目目标和预算非常清楚，那实际上是否有新型研发机构身份就不重要，这才是真正的一视同仁和“英雄不论出处”（这也是为什么不提倡进行新型研发机构认定的原因）。
建议6：建立“委员会+管理局+公司”的治理架构
不同于传统科研机构，新型研发机构往往实行理事会领导下的院长负责制，并设有战略、技术和监督委员会。这实际上是一种高度自治的管理架构。按照这样的设计，政府是通过在理事会中行使表决权和与新型研发机构签订合同这两种方式参与新型研发机构管理。但在实际运行中，管理架构虚置的情况很普遍（理事会实际上很少开，理事会决议效力也很有限），政府也经常依靠行政手段强硬干预新型研发机构发展。虽然这种接轨国际的现代科研机构治理架构有“水土不服”的情况，但新型研发机构未来的发展，一定要避免体制复归，一定要逐步建立尊重科研规律的，更加自主灵活，更加公平透明的治理架构。就当前地方政府对新型研发机构的治理需要而言，建议建立“一委一局一公司”的三级治理架构。具体内容有：
（1）“一委”即新型研发机构联合治理委员会，是地方政府新型研发机构治理的最高议事和决策机构，负责新型研发机构的重大决策、总体和长期规划、跨部门协调等；
（2）“一局”即新型研发机构管理局，是常设的负责新型研发机构建设、管理和服务的职能部门；
（3）“一公司”即新型研发机构发展公司，主要负责开展新型研发机构的资产管理（包括重组和清算）以及涉及投资的其它功能。
建议7：建立“专项经费+竞争性经费+绩效奖励”的资助体系
除了个别从事基础科学研究和市场转化的新型研发机构，大多数新型研发机构是一种混合组织，其业务往往兼具公益性和私利性，因此，政府针对新型研发机构的资助，也要体现这种混合性，而不是一刀切的“包死”或者“堵死”。在实际发展中，发展的比较好的新型研发机构，其收入一定是多元化的。建议地方政府建立“专项经费+竞争性经费+绩效奖励”的三元构成的资助体系。具体而言：
（1）专项经费即非竞争性的针对特定机构平台的补贴。专项补贴一般有两种用途，一种是用于该机构基本条件建设和基本运营的补贴，还有一种是对该机构开展的具有公共效益的研发活动的补贴；
（2）竞争性经费是需要新型研发机构自助申请，且通过竞争获得的项目经费，如各类科技计划，也包括产业界的项目；
（3）绩效奖励是指针对新型研发机构在政府倡导的方面取得的突出绩效进行专门奖励，包括重大技术突破、孵化出上市公司等等；
（4）根据新型研发机构的类型和发展阶段，以上三种资助占比不同，除了基础科学研究平台，总的原则是，建立财政退坡机制和活用赛马机制，持续提升竞争性经费和绩效奖励的比例。
建议8：建立新型研发机构公用资源池和预孵化制度
新型研发机构在设施、人才、资金方面的配置要求，哪怕是起步条件的要求都远大于一般机构，并且新型研发机构的发展又充满不确定性。这样政府在要不要给新型研发机构配置这些条件上很容易陷入一个困局：那就是越多机构失败，政府越不愿意配置条件，政府越不愿意配置条件，机构越容易失败。因此，需要有一个机制上的安排，来降低政府“投资”新型研发机构的风险。建议建立新型研发机构的共用资源池和预孵化制度。具体内容为：
（1）所谓公用资源池制度，是指政府建立一个包含场地、设备、编制、经费和服务（人力、财务、法务）的公共资源池，通过给新型研发机构设立虚拟账户，动态分配额度的方式，给新型研发机构使用（“编制池”地方已有实践）。公共资源池相当于一个“公共厨房”，提高了资源利用效率，避免了重复投入；
（2）在公共资源池制度之上，建立新型研发机构的预孵化制度（显而易见的，公共资源池就类似于一个孵化器），新设立的新型研发机构，先通过公共资源池内设立虚拟账户的方式配置资源，3-5年发展成熟之后（失败了直接注销虚拟账户即可），再出孵独立门户。这样避免了每新建一个新型研发机构就要投入大量资金建楼建实验室，以及为每个机构争取博士点、人才评审权、税收减免资质等一大堆费时费力的投入。
《新型研发机构的建设理论与管理模式研究》课题组
文丨朱常海（中国科学院科技战略咨询研究院）
来源：新研星空 2024-04-18