德国标准化策略及其对中国的借鉴

技术标准在全球经济体系中发挥着重要的作用。2022年党的二十大报告提出,稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。中国标准和世界先进国家标准接轨、实现中国标准走出去并参与世界标准的制定,是标准领域制度型开放的核心内容。以德国为代表的发达国家在国际标准化合作组织中掌握了领导权,转化为相当大的议程制定权。西方跨国公司不仅努力在全球标准化组织中获得这些地位,而且还努力不被竞争对手超越。后进者即使成功地在标准制定机构中获得了正式的权力地位,也不能完全保证可以有效地利用这种权力来引导议程达到预期目的。面对这样的准入壁垒,中国可以利用国际标准化领域的国际合作,更迅速、有效地参与到国际标准化体系当中。

2014年3月,习近平主席对德国进行国事访问,中德随后于2014年10月以“共同塑造创新”为口号宣布建立中德创新合作伙伴关系。在此基础上,围绕工业4.0的技术标准化合作伙伴关系最终在2015年5月确立。中德合作的基础是高层政治支持和政府部门间的正式协议。本报告通过分析德国在国际标准制定方面所采取的策略和中国标准化领域的现存问题,来为我国如何进行标准化工作和如何更加有效地参与国际标准化体系提供一些策略参考和政策建议。

技术标准成为全球战略工具

技术标准是一种“规定产品、服务和流程要求的文件”,有助于确保货物的自由流动并鼓励出口。表面上,大部分技术标准的制定权掌握在私营的标准制定组织(Standards Developing Organizations, SDO)手里,执行标准通常是自愿性质的。但实际上,国家机器在背后发挥了不可或缺的作用。许多自愿性标准通过被纳入国家法律和全球贸易法规而获得法律效力。

随着信息时代的来临和全球化的加深,从上世纪80年代初开始,跨国公司开始关注制定国际标准而不仅仅是国家标准。标准制定的全球化极大地提高了标准化工作的影响力,因为采用某个特定标准对拥有此项技术的企业的全球竞争力有直接和重大的影响。行业参与者的目标是通过在标准制定方面领先于其竞争对手,并确保在高科技领域获得全球认可的标准,来获取有利可图的先发优势,避免适应性成本。在某些领域,特别是信息和通信技术(ICT)领域,拥有国际标准还可以提供大量的收入来源,因为其他公司需要为嵌入标准的专利技术支付版权费。因此,标准化是全球竞争中的一个关键战略工具。

德国标准化策略的可借鉴之处

(一)全社会参与的标准化制定和实施机制

在发达国家中,德国一直是国际标准化的核心参与者。在国际标准,尤其是工业标准的制定方面,德国发挥着主导作用,并诞生了首个全国范围的SDO,即1917年成立的德国标准化学会(DIN),此后DIN一直在全球标准化方面发挥着主导作用。可以说,德国是全球工业标准化的发源地。一个著名的例子是关于纸张尺寸的标准,国际公认的A4纸张标准早在1922年就作为德国标准DIN 476首次发布。2016年,德国工业4.0标准化委员会(SCI4.0)成立,旨在制定互联网速度和数据保护等方面的标准。

DIN(即德国标准化学会)并不是一个国家管理的机构,而是一个私人组织的非营利性注册协会,其工作经费主要来自于标准的销售。在德国,标准化是一种行业自律的形式。通过购买标准,标准用户确保了标准化工作的资金来源,也确保了标准使用者自己决定哪些标准是符合市场需求的。目前,在德国标准集里有34,000份文件,,都是由DIN的子公司Beuth Verlag出版的。日常生活中的几乎所有东西都被标准所涵盖。

标准是由那些有需要并有兴趣使用它们的人制定的。所有利益相关者都可以参与这项工作,包括制造商、消费者、企业、研究机构、公共机构和测试机构。他们派遣专家在DIN的工作机构中代表他们的利益。这些机构由大约70个标准委员会监督,每个委员会负责一个特定的主题领域。

每个DIN标准委员会都有自己的预算,基于描述当年要开发的标准项目的工作计划。一个内部计算工具被用来确定每个标准项目的成本,以区分间接和直接成本。直接成本是那些可以直接归因于标准制定的成本,如人事费、差旅费和非人事费(如用于实验室测试、技术文献等)。间接控制成本则是包括在欧洲和国际层面上代表德国的利益,加入欧洲标准化委员会(CEN)和国际标准化组织(ISO),以及控制标准化进程所产生的成本(如IT系统、人力资源管理、会计和法律部门等等工作)。这些间接和直接成本加在一起,就是生产标准的总成本。每个标准项目的总成本,由外部项目资金和DIN自己的贡献来支付。其目的是让利益相关者至少支付项目工作的直接成本,而DIN则资助间接成本。

来自工业、研究、消费者保护和公共部门的36000多名专家将他们的专业知识用于由DIN管理的标准化项目中。任何人都可以提交一个新标准的提案。所有对某一特定标准主题感兴趣的人都可以参与并贡献他们的专业知识。在一个标准被正式采用之前,会公布一个草案版本,以便公众可以提出意见。从事标准工作的专家必须就其内容达成一致,那些有意见或反对意见的人会被要求参加谈判和讨论,在无法达成一致的情况下走调解和仲裁程序。这些努力的结果是以市场为导向的标准和规范。所有利益相关者的广泛参与、透明的开发过程和共识原则确保了DIN标准的广泛接受。DIN标准不仅被工业界和国家接受,而且也被消费者接受。

为了确保标准反映当前最先进的技术水平,专家们至少每五年对标准进行一次定期审查。如果一个标准不再反映当前的技术状况,它将被修订或撤销。除了制定标准的标准委员会外,DIN的德国标准用户委员会(ANP)为标准化的所有利益相关者提供了一个交流经验和信息的平台。ANP是由DIN工作人员和来自德国各地企业的400多名活跃的外部专家组成,并被组织成几个区域小组和类别项目。

DIN标准不是强制性的。任何人都可以使用DIN标准,其使用是自愿的。只有当它们在合同、法律或法规中被提及时,它们才成为强制性的。当然,当涉及法律责任时,标准的应用并不允许自由发挥。需要证明符合特定产品或服务标准的标准用户才可以利用DIN的子公司提供的认证服务。用户通常采用信息化手段来管理他们的标准收藏。DIN和Beuth Verlag出版社在标准收藏的获取和管理方面提供支持。

(二)在国际层面采取积极的先发制人策略

德国在全球标准化事务中的巨大影响力体现在它在国际标准化组织和国际电工委员会的技术委员会、小组委员会和工作组中的领导地位上。例如,在国际标准化组织中,DIN是拥有最多秘书处的国家(132个),比其他成熟的标准大国,包括美国(99个)、日本(80个)、法国(78个)和英国(77个)都要领先。

DIN在欧洲和国际标准组织(CEN和ISO)中代表德国的利益。现今大约85%的德国国家标准项目都源自欧洲或国际项目。DIN的标准工作有助于消除全球自由贸易和欧洲单一市场内的技术障碍,把德国标准推向全世界。德国在国际层面对未来标准化议题的设置拥有领导地位,DIN经常性地举办国际论坛,并在国际层面和其他标准化组织有着紧密的合作关系。

先发制人的一个重要战略工具是DIN规范(DIN SPEC)。同DIN标准一样,DIN规范也是一份规定产品、服务和流程要求的文件。然而,与标准相比,DIN 规范不需要所有利益相关者的充分共识和参与。DIN规范被用于快速和简易地建立和传播市场上的创新解决方案,是将研究转化为可销售产品的最快方式。DIN的工作是确保DIN规范不与任何现有标准或程序规则相冲突。DIN规范通常在小型工作组或研讨会中起草,可以在短短几个月内发布。这些研讨会是与其他市场参与者交换意见的绝佳机会。凭借其国际联系,Beuth Verlag公司确保了DIN规范的出版并销售给广泛的客户群体。由于世界范围内对DIN品牌的尊重,DIN规范成为有效的营销工具,被客户和潜在的合作伙伴广泛接受。任何DIN规范都可以作为制定完整标准的基础,这为未来在国际层面推行新的德国标准提供了先发优势。

(三)重视标准化研究

从2012年起,德国标准化专家组(DNP)开始进行德国企业标准化工作的年度调查。这一系列的研究活动是由柏林工业大学创新经济学讲席教授构思并实施的。调查结果用于制定德国参与欧洲和国际标准化的战略,以及向欧盟委员会表达德国国家商业利益。德国标准化专家组的另一个目标是进行政策评估,以完善德国的标准化政策。最近的研究课题包括标准和标准化在德国与中美两国贸易之间中发挥的作用,以及数字化和数字网络化对正式和非正式标准化的影响。DNP的调研活动提高了尚未使用正式标准或尚未积极参与标准活动的企业对标准化重要性的认识,从而激励和推动更多的企业参与到标准化实施当中。

我国在标准化方面存在的挑战

(一)标准化管理体制亟待改革

我国标准化工作起步较晚,2001年10月,经国务院批准,国家标准化管理委员会正式成立。在2018年国务院机构改革后,原来分散在各个部委的职能统一归于国家市场监督管理总局,国家标准化管理委员会的职责划入国家市场监督管理总局,对外保留牌子。

就我国的现状而言,国家标准、地方标准和行业标准均由政府主导制定,地方保护和行业垄断盛行。在这种体制下,企业尤其是中小型企业的参与度低,由此,颁布的标准时常不能很好地平衡各方利益,导致标准执行率低。体制改革的指导思路应把标准化变成规制(regulation)的替代工具以释放市场潜力,而不是把标准单纯地理解为一种规制手段。除去在公共基础领域由政府制定强制性标准外,在其他方面则可以充分发挥各学会、协会和商会在标准化领域的作用,由其主导制定并推行相应的行业标准。这不仅有利于提高标准的市场适应性,也有利于建立由政府主导制定的标准与由市场自主制定的标准协同发展的新型标准体系,形成政府引导、市场驱动、社会参与、协同推进的标准化工作格局,提升标准化管理效能。

(二)标准制定周期长、程序繁复

我国标准制定周期长,难以满足经济提质增效升级的需求。可以借鉴德国的标准制定流程,简化程序,将预立项阶段和立项阶段合并,征询意见阶段和审查阶段可以同时进行。除此之外,应该明确标准制定过程中的参与主体的责任,并给予各主体,尤其是标准化主管部门充分的权利,简化审批过程,提高标准的制定效率。

标准发展的步骤示意图(图源:Open Data Institute)

(三)关键战略领域的标准化问题迫切

在当前西方国家限制中国关键战略领域发展的背景下,我国应优先考虑解决关键战略领域的标准化需求。当前,我国在一些关键技术和技术标准方面与国际先进水平之间仍有较大差距,应充分认识如生物医药、关键材料利用与回收、清洁能源价值链、低碳技术、芯片认证和数据标准等关键科技领域标准化的紧迫性,以确保对这些领域标准化的投入和支持力度。

(四)参与国际标准化面临障碍

我国参与国际标准化工作起步晚,在标准化进程中长期处于追随者的角色。掌握主导权的西方国家一方面需要中国的参与以便开发中国市场,但另一方面并不希望丧失控制权。中国应密切关注国际标准化工作的前沿动态,组织更多标准化专家和企业参与国际标准的制定工作,对以标准化为目的研究开发项目给予财政支持,积极参与关键领域的国际标准化活动,以争取在国际标准化领域的话语权。面对西方在关键战略领域对中国的“卡脖子”,中国应继续积极推进与共建“一带一路”国家在标准领域的对接合作,加强金砖国家、亚太经合组织等标准化对话,深化在东北亚、东南亚等区域的标准化合作。

粤港澳大湾区可以在中国参与国际标准化方面发挥独特的引领作用。“粤港澳大湾区标准化研究中心”的成立开了个好头,可以首先在大湾区范围内推进标准信息共享与服务,推动广东与香港和澳门的规则衔接;其次,在“湾区标准”清单的设置上,可以以市场为导向,与国际接轨,让“湾区标准”清单成为引领中国参与国际标准化工作的指向性文件。

通过中德标准化合作 提升中国标准化能力

中国想从标准的执行者晋升成标准的制定者,必须走国际化的道路,融入国际标准化体系,从而争取话语权甚至是控制权。鉴于德国在国际标准化工作中的主导地位,加强中德标准化合作能够有效帮助中国加速补足自身短板。

(一)合作现状

技术标准化领域的合作是中德工业4.0伙伴关系的三大支柱之一。它以2015年成立的中德智能制造/工业4.0标准化工作组(SWG I4.0/IM)为中心,旨在促进国际电工委员会(IEC)和国际标准化组织(ISO)等国际标准化组织制定共同立场、工作文件和标准化建议。这些专家组每年定期举行2-4次会议。德方的负责机构是德国联邦经济事务和能源部(BMWi),中方由工业和信息化部(MIIT)以及国家标准化管理委员会负责。双方的合作伙伴关系已从联合标准化工作扩展到制定战略。2019年成立的战略对话小组表明最新层面的中德合作已经超越了严格意义上的技术问题,而是特别关注“战略和政治问题”,即讨论两国的国家标准化战略以及在国际标准化组织等管理机构中的合作。

(二)中国在合作中的潜在收益

对于中国来说,学习SDO内部的正式和非正式规则对于提高中国的标准化水平至关重要。国家标准委希望中国的标准化专家能够尽快进入全球标准化领域。ISO有自己的游戏规则,而游戏规则是需要学习的。相比之下,德国和美国等国家对标准化更为熟悉,他们在制定国际标准的过程中也有很多经验。这就是为什么中国应该学习这些领导者的思维方式和规则。

中国将与德国的合作视为学习全球标准制定实践的一种途径。学习对先进技术和智能制造应用方面的关键技术术语进行解释的能力是非常有价值的。2018年4月中德联合出版的《工业4.0与智能制造预测性维护标准化路线图》就是合作的成果之一。中方表示对提高标准化开发中借鉴“用例”的能力非常感兴趣。“用例”在这里指的是对智能制造解决方案中具体应用场景的描述,是标准系统工程的重要基础。这种方法既可以明确实际业务目标,也可以明确复杂产品和服务的技术要求。因为基于“用例”,能够确定现有的规范和标准,以及差距和仍需制定的必要标准的范围。中国不仅有兴趣了解具体的工业4.0应用场景,而且有兴趣了解德国合作伙伴将“用例”纳入标准制定过程的方式。

由于中国长期以来参与的国际标准制定过程并不多。因此,对某些标准制定的程序和原因缺乏了解。中方强调了向德方同行学习现有标准的基本逻辑和形成因素的重要性。从长期处于全球标准化中心地位的德国标准制定者那里获得标准制定的“幕后”信息有助于中国提高实践的流畅性。

除了推广标准化实践这一目标外,中国还将与德国视为在国际标准化组织中的一个重要盟友。中国无法单独在国际标准化领域作出决定,需要有投票权的合作伙伴来支持自己的提案。在这方面,中国试图创造和依靠与德之间良好而稳定的关系。尽管中国的高科技行业竞争力不断增强,但作为后来者在全球标准化进程中面临着正式和非正式的进入壁垒。中国的标准制定者希望通过与领先标准强国的紧密合作,打开通往这些排他性组织的“门窗”。熟练掌握各种类型的标准化实践是中国标准制定者努力塑造全球经济治理的战略目标。

(三)德国在合作中的诉求

对于德国来说,标准化实践的推广对于促进德国企业在中国的利益至关重要。中国有必须满足的国家市场标准,而中国是德国工业生产的巨大销售市场,如果使用相同的标准,德国就能确保市场准入。因此,德国希望确保中国使用与欧洲相同的技术要求,最好都使用国际标准。德国也从工业4.0伙伴关系向中国的知识传播中获益,因为信息交流和标准合作使德国企业比他们的竞争对手更容易获得有关中国市场的有用信息。

同时,德国的利益相关者也努力争取中国标准制定者的支持,在国际标准化组织中共享工业4.0概念。德国希望中国留在现有体系中,而不是走自己的路,例如,建立自己的“一带一路”标准论坛。通过与中国分享标准化知识,德国相关方旨在避免在其自身影响范围之外出现“中国领导下的亚洲标准化世界”,并希望中国有朝一日能够完全融入全球标准化合作组织。德国参与者还希望防止中国与美国主导的行业联盟和相关财团的标准保持一致,这些标准是在ISO和IEC等正式的SDO之外制定的。德国和美国之间存在着一定的系统竞争。德国工业界不希望中国按照美国的规则行事,以削弱自己的竞争力。

德国也不希望中国利用国际标准化合作最终在全球范围内推行其自己的国家标准。相反,他们希望中国能够变成国际标准化组织的一部分,能够履行对国际标准化组织的责任和义务。总之,担心中国要么完全脱离全球标准化合作组织,要么与德国科技公司的美国竞争对手结盟,是德国有意与中国密切合作的原因。德国认为将中国纳入标准化合作伙伴关系会引导中国对既定的全球标准制定过程的接受,从而帮助维护德国作为标准大国的地位。

(四)合作前景

中德标准化合作是建立在双方广泛的共识和共同利益基础之上的。在可预见的将来,中德标准化合作还会继续向前推进。但是,由于中国企业和德国企业之间存在竞争,在地缘政治紧张局势日益加剧的背景下,德国内部出现了对于中德合作持续唱反调的政治力量。柏林颇具影响力的智库墨卡托中国研究中心警告称,德国参与者有时对中国合作伙伴的意图过于天真,有可能将宝贵的技术和诀窍扩散给竞争对手。

2023年7月,德国推出了首个“中国战略”,在不追求“脱钩”、继续进行双边合作的同时,强调“降低依赖和风险”。虽然中德标准化合作的参与者认为标准化实践的推广对于确保德国工业进入中国市场以及维护德国作为标准大国的长期利益至关重要,但在未来,随着中方竞争力的不断增强,德国工业界在选择联合标准制定主题时会变得非常谨慎。而中国对于双方的分歧和摩擦,将始终愿意采取合作协商的方式加以解决,本着“海纳百川,为我所用”的态度继续利用合作来推进中国自身标准化能力的增强。

来源:大湾区评论 2023-11-10

作者:吴丹,香港中文大学(深圳)前海国际事务研究院研究员。

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