“同城化不是要消灭城市的特色与个性，而是要化解城市间的分割与掣肘。同城化的结果是要在高度协同的基础上形成城市间各具特色、相互补充、互为支撑的格局。如果把所有的城市搞成同一个模式或同一个样子，所谓的同城化也就失败了。” 2023年11月24日，“第三届成都都市圈建设论坛”在四川成都召开。国家发展改革委原副秘书长、著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《同城化的要义与成都都市圈同城化建设的重心》的主旨演讲。现将演讲全文刊发如下。
很高兴受邀参加第三届成都都市圈建设论坛。可以说，成都都市圈建设问题很大程度上是成德眉资四市同城化问题。同城化不是一个新词，从实践层面看，2010年左右广佛地区就提出了推进同城化的思路。但同城化如今是一个热词，近些年国内不少地方竞相开展了同城化的探索，例如沈抚、西咸、贵安、武鄂、昌九、长株潭、宁镇扬等。许多地方的同城化探索上升到了国家战略或国家决策的层面，如郑开同城化、成德眉资同城化等。
与郑开同城化一样，推进成德眉资同城化或成都都市圈同城化都是2020年1月3日中央财经委员会第六次会议提出的要求。近几年来，克服疫情的困扰和复杂环境带来的挑战，各相关地区与部门做了很多有益的工作，成德眉资同城化发展取得了积极的进展。但同城化并不是一件容易的事，推进成都都市圈同城化依然任重道远。
扎实推进同城化，基本的前提是正确认识同城化。借着这个机会，我对推进同城化需要把握的基本理念谈一些看法，同时也对建设成都都市圈同城化提一些建议，供大家在工作中研究参考。
一、怎样认识同城化
同城化的概念并不复杂，简单地说，它是指一个城市与相邻的另外一个城市或者多个城市依照同一的规制进行谋划与运作，或者说是把相邻的两个或多个城市当作一个城市来规划、建设、管理和运营。但对于同城化的认识，需要放在现实复杂的经济社会系统之中，以多维视觉进行。基于此，需要确立如下重要认识。
其一，同城化是城市合作的最高形式，是区域一体化在城市间的体现。区域合作，包括城市间的合作有多种形式，最简单是礼尚往来，基本的形式是互访和交流。以此为基础，可以深化到部分项目的合作和经济社会活动的全方位联动等。与此相应，描述合作深度的词汇也丰富多样，如协商发展、协同发展、融合发展等，而一体发展是区域合作的最高层次。区域合作一体化在城市间的体现就是同城化。或者说，同城化就是城市一体化。地区间最高层次的合作无法叫同城化，只能叫做一体化，而城市间一体化则可以叫做同城化。其实，对于城市合作来说，同城化就是一体化，不存在同城化比一体化层级更高的问题。这一点，从国家颁布的长三角区域一体化规划中就能看得清楚明白，这一规划所阐述的一体化的相关内容与我们许多地方搞同城化所要解决的事项基本上是一致的。所以，关于同城化的认识，不要一开始就从概念上就搞复杂化了。当然，比之一体化，同城化更能体现出城市间合作联动的鲜明特点和基本导向，也就是说，同城化之说比一体化表达更加直观，也更加形象。
其二，同城化以协同为导向，但以差异为条件。“同”不是雷同、不是同构，也不是同一个模式，它体现的是协同、偕同，是同心协力、同舟共济。所以“同”不是要把所有城市搞成一个样。同城化恰恰是以差异化为条件的，而且通过同城化更能凸显各个城市的特色和个性。进一步说，同城化不是要消灭城市的特色与个性，而是要化解城市间的分割与掣肘。同城化的结果是要在高度协同的基础上形成城市间各具特色、相互补充、互为支撑的格局。如果把所有的城市搞成同一个模式或同一个样子，所谓的同城化也就失败了。
其三，同城化要超越局部利益，但也要考虑现实格局。同城化实际面临的障碍有三个方面：一是行政区利益及相关管理体系的制约。一个地区有自身的发展需求，有增进民生福祉的要求，因而必须努力增加财政税收；政绩考核、干部升迁等也都同地区发展的状况紧密相连。所以，立足于行政区利益考虑，种好自已的一亩三分地往往是主政者的首要选择，这也就是说，实施行政区自我循环有着逻辑上的必然。二是经济发展水平落差的制约。好的地方往往瞧不起差的地方，认为合作不仅得不到益处，还会受到拖累而被分掉一杯羹；落后地区也不愿合作，担心处于低位而遭受宰割，自已仅有的一点肥水流到了外人田里。同城化的障碍主要来自于这两点。理论上还存在着自然地理障碍方面的制约，但这个障碍并不常见。推进同城化必须排除既得利益障碍，基于大局和长远把握，认识到同城化的效益最终是大大高于各自为战的。如果一味考虑自身利益，同城化是不可能得到实质性推进的。但同城化也不能无视各城市的自身需要，毕竟其中的许多需要有其逻辑上的合理性， 是不得以而为之的，因而有照顾的必要性。进一步说，合理考虑现实格局，既有“守土有责”的问题，也有尊重现实发展基础、发挥各自比较优势的问题。同城化需要的是用高度的智慧和良好的方法处理好小局和大局、眼前和长远的关系，在超越局部利益和考虑现实格局两者间形成必要的平衡，也可以说是在维护整体利益和增进局部利益上实现协调平衡。
其四，同城化并非所有方面都能同，也并非所有方面都需要同。现实实践中存在的一个普遍现象是，一些地方泛化“同”的要求，追求所有领域的协同，很有点不怕做不到、只怕想不到的味道。对此需要科学认识、理性对待，或者说要保持清醒的头脑。务实的看，受现有体制机制约束，有一些方面可能很难做到完全协同一致；而理性的看，强求一律，可能会影响到城市的活力特色。不是所有的领域都能同，也不是所有的领域都必须同，我们要深入研究哪些能同，哪些不能同；哪些该同，哪些可同可不同。还要深入研究同的层次，不必在所有方面都达到高度同一。如果那样的话，最好的同城化就是把几个城市合并为一个城市。
其五，同城化既要靠思想自觉，更要靠规则促进。思想自觉才能实现行动自觉，同城化首先需要思想上的认同，但一味把同城化寄托在思想觉悟上是不够的。由于存在着既得利益约束，所以必须有超乎于既得利益力量之上的约束手段，而这种手段只能是相关规制。因此，推进同城化应在广泛宣传动员排除思想障碍的同时，探索建立强有力的推进规制和运行机制。
其六，同城化既要解决城城问题，也要解决城乡问题。我国城市有一个重要的特点，即城市并非是纯粹的城市，一般都是城乡的结合体。因而都市圈也好、城市群也好，都包含着广大的农村。
成都都市圈也是这样，其特点是大城市带大农村。据有关同志介绍，成德眉资农村人口还有848万左右，农村所占的面积很大。
解决城城问题不容易，解决城乡问题就更难，对这一点我们要有清醒的认识。要把消灭二元结构推动城乡融合作为同城化的重要使命，这个问题不解决好，就难以真正实现高水平的同城化，也难以推动城市的高质量发展。
还有一个方面值得特别强调，即“实”是同城化的基础，没有“实”就不可能有实质性的同城化。推进同城化要把实这个字牢记在思想上、体现在方案上、落实在操作中。
二、如何推进成都都市圈同城化
推进同城化的目的是锻长补短、排阻限争，协同优化资源要素配置，提高区域综合创新能力，推动城市或城市群、都市圈高质量发展。也可以用人们常说的一句话来概括，就是把各个城市的短板做长、长板做优。其核心是两个关键词，一是协同，二是提升。
推进同城化涉及到谁来推进、推进什么、靠什么推进等关键问题，成都都市圈同城化的建设与探索要紧扣这三个问题排兵布阵、谋篇构局。具体的说要把握住这样三个方面：
第一，充分发挥成都这一都市圈核心在同城化建设中的示范带动作用。
成都都市圈由4个城市组成，建设成都都市圈、推进同城化需要4个城市共同努力，但这并不意味着4个城市必须平均用力。单核是成都都市圈的一个重要特点，成都市在成都都市圈中具有独特的地位，是名副其实的都市圈核心和龙头。成都市要积极发挥带动作用，最大限度的发挥外溢效应。具体的说，主要应发挥4个方面的示范带动作用。
其一，要在打破行政垄断与地区封锁，建立公平开放的市场体系，推动资源要素高效流动和软硬基础设施互联互通方面发挥示范带动作用。这里的关键是推进软硬基础设施建设。一方面要带头推进交通、水利、能源、信息、数字等基础设施在都市圈的科学布局和高标准建设，积极打通断头路和瓶颈环节。相对说，成都的财力比较雄厚，在这个方面要主动作为，必要时还要给那些弱一点的城市提供必要的支持。另一方面要自觉破除行政区利益，推进统一大市场建设，促进资源要素在都市圈的和自由流动和高效配置。要用硬联通带动软联通，通过软联通进一步促进硬联通。
其二，要在优化城市功能，形成产业特色，推进城市合理分工方面发挥示范带动作用。前面谈过，同城化不是把四个城市搞成同一个样子，或者打造成同一个模式，恰恰相反，四个城市要通过同城化进程强化分工、凸显特色和个性。成都要率先塑造自己的特色和个性。成都提出要建设公园城市示范区，这是必要的，但我认为这还不是城市特色。事实上，凡有条件的地方都要努力打造公园城市。成都的特色和个性主要应体现在产业结构上，应以比较优势为基础、以资源要素禀赋为支撑，打造具有可持续发展潜力和较强区域竞争力的产业结构。成都的产业结构不仅要与其它三个城市相区别，也要与国内其它城市相区别。在这个基础上，与其它三个城市各具特色的产业结构形成相互衔接、互为补充、有机配套、一体联动的产业链供应链体系。还有一个比较重要的方面是城市治理，在这方面成都也是可以有所作为的，成都以什么样的治理模式呈现给自已的老百姓和整个社会，是刚性治理，还是柔性治理，还是刚柔兼济治理，都是值得认真思考和探索的。另外，都市圈的关键是形成合理的功能分工，这是协同联动的前提。成都要率先优化城市功能，给资阳、眉山、德阳的功能定位留出空间来。
其三，要在对接国际高标准经贸规则，优化营商环境，全面激发社会能量方面发挥示范带头作用。同城化也好，一体化也好，高质量发展也好，基础都在于让一切要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。一个地方政府行政治理的本事就在于把城市搞活，把一切人群的能动性、创造力全面激发出来。有了活力，就有了效率，效率上来了效益也就上来了，效益上来了质量也自然就提升了。所以高质量的发展的根本源泉在于努力构造城市的活力，而要形成活力，就必须着力打造良好的体制机制，特别要注重与国际成熟的做法和通行规则相衔接，这一点现在叫做对标国际高水平的投资贸易规则。
其四，要在推动以城带乡、以工促农、以企扶村，促进城乡融合，加快实现乡村振兴方面发挥示范带动作用。城乡差别仍然是我国高质量发展和现代化建设面临的重大难题。成都在城乡一体发展、融合发展方面做了长期的探索，且一直走在全国的前面，取得了不少有益的经验。成都应不负众望，再接再励，偕同其它三市，在全面破解城乡二元结构之困，加快实现乡村振兴方面取得新成就、积累新经验。
第二，科学推进四市间主要领域的协同发展。
同是同城化的题中之义，但同什么则大有讲究，对此我们需要把握的关键词是“科学”和“务实”。我们不赞成泛化同的内容，强调不是所有的方面都能同，也不是所有方面都要同，但究竟哪些方面必须同，哪些方面可同可不同，必须科学务实的来研究确定。科学务实含义有三：一是要遵循规律要求，以事物的内在逻辑做依据；二是要体现互利共赢的原则，同了对大家有益无害；三是要坚持从实际出发，考虑现实需要与可能。这意味着，该同的不同不行，不该同的同了也不好，可同可不同的则不要强求。坚持科学务实的原则认真研究同的内容与层次，可以把同城化的领域或事项分为“高度协同”或“一般协同”两大类。
其一，对一些具有紧密关联度和不可分割性，关系到区域全局和全体人民直接利益的领域，要严格接轨、步调一致，或者说要严丝合缝、整齐划一，这是协同的最高层次。主要涉及到四个领域。一是重大基础设施建设。包括传统的铁公机等基础设施，也包括5G基站、城际高速铁路和城市轨道交通、大数据中心、工业互联网等新型基础设施等都要统一规划、统一标准、统一建设，不能有“断头路”、“隔离墙”，也不能有瓶颈和鸿沟。基础设施的共建共享和互联互通，既涉及到经济的通畅循环，也涉及到资源的优化配置。我强调一下，这方面的建设要坚持高标准，尤其是数字基础设施建设不能落后。一旦落后了，其所带来的负效应比之传统基础设施会以被倍加的程度体现。二是高标准市场体系打造。这个问题不解决好，同城化就会陷入空谈。要协力排除地区封锁、市场分割和行政垄断，共同打造公正、开放和统一的大市场，拓展资源要素的配置空间。三是生态环境保护治理。绿色发展是高质量发展的核心内容，生态环境保护是经济社会发展的前提条件，而水、气是流动的，地区间、上下游间联为一体、不可分割，因此生态环境要同保同治。不光都市圈内4市要协同，都市圈与四川的其它城市和周边省市也要相协同。四是基本公共服务共享。这是一个非常重要的领域，包括科技、教育、文化、社会保障、居民就业等许多方面，直接与普通老百姓的利益相联，因而社会感知度比较高。也就是说，基本公共服务的共建共享水平，一方面体现着同城化的程度，另一方面连接着人民群众的获得感与幸福感，是同城化成果的直接体现和标志所在，要把它作为同城化的重中之重加以推进。这个方面做好了，同城化的质量和水平也就上去了。
其二，对一些一方面与自身自然禀赋与发展基础密切相关、具有一定程度的区域独特性和行政自主性而难以高度统一，另外一方面又直接关系区域资源要素配置效率和经济发展质量，涉及区域整体竞争力，需整体把握的领域，应一体统筹、有机协同。这是协同第二层次。主要涉及到两个领域，一是产业体系建设。产业是发展的基础，甚至就是发展本身，产业发展实际上就等同于经济发展。城市间最大的伤害来自于产业的同质竞争，也就是说，产业同构是对区域高质量发展的最大挑战。所以，同城化必须实行城市间的产业统筹协调。要着力发挥各自比较优势，要尽可能实现错位发展，同时要强化分工与配合。二是创新体系构建。创新直接服务于产业发展，产业基础的高级化和产业链的现代化，产业链供应链的稳定、韧性、安全和竞争力都来自于科技创新的支撑，所以要把创新链和产业链供应链紧密结合起来。总体来说，各个城市的创新资源是有限的，而各自为政又导致创新资源进一步分散和削弱，推进同城化必须把建立协同创新体系、实现创新资源的高效整合与一体运用作为重要的内容。成德眉资四市联合形成的创新能力无疑会比单独一座城市的创新能力要高得多，果若如此，就有能力解决产业发展中面临的一些技术瓶颈问题，从而不断提升产业体系的现代化水平。
推进同城化重点要把握好这两个层次的协同发展。其它方面同不同、怎么同，应从各个城市的实际出发，不必强求，也不必采取同一种模式。
第三，着力打造强有力的同城化促进机制。
我们强调推进同城化要有思想上的自觉，做到志同心合；同时我们也要强调推进同城化要有规制约束，形成有力保障机制，而后一个方面是克服既有体制和既得利益对同城化进程制约的重要条件。我注意到，中央提出要求之后，四川省和成都眉资四市的相关工作都做的非常扎实，发了推进文件，编了实施规划，建了组织机构，也实质性的推进了一些具体项目，时间不长，进展明显。但成都都市圈同城化是一项复杂的系统工程，涉及到多方面的利益，也关系到一些重大问题的突破，就目前看，许多工作才刚刚展开，艰巨的任务还在后面，因此必须进一步建立健全强有力的推进机制。综合考虑，成都都市圈需要进一步做好如下八个方面的工作：
其一，规划引领。规划是指南针、施工图，也是约束手段、行为规范。要根据同城化的进展，把握时代要求和实际需要，不断补充完善规划，细化操作性方案，使规划真正具有操作性和适配性。同时采取强有力的措施，保障规划的圆满实现。
其二，法规强制。法律法规具有强制性和威慑力，是推进同城化建设的有力武器。成德眉资应充分利用自己的立法权力，建立有利于推进同城化的法规体系，也可通过协商形成类法规的运行规则。
其三，行政推动。发挥制度优势，建立强有力的行政组织体系和协调机制，推动省市协同、部门和地方协同、政府和社会协同，齐心协力推进同城化建设，做到层层都给力、个个都用心。
其四，经济调节。要充分利用经济手段促进同城化建设，可以考虑建立同城化基金，以资助重大同城化项目建设，或对同城化先行者实施奖励。基金可以由各市财政分担，也可以面向社会募集。
其五，平台示范。根据需要，单独或共同打造适宜平台，围绕同城化所面对的重大问题进行探索试验，摸索经验、寻找路径、提供示范。
其六，项目支撑。同城化需要有载体做支撑，而“实”是同城化的生命力，要尽量把各项举措落在具体项目上，实现清单化指导、项目化运作、工程化管理。
其七，科学结算。坚持共建共享原则，依据科学标准，对GDP、财税、环保等重要指标进行公平合理的分割，做到贡献者得利，贡献越大受益越多。
其八，严格考核。建立科学的统计体系和评估机制，准确评价同城化的进展，及时总结经验、发现问题，同时与政绩考核、干部升迁等紧密结合起来。
这就是我就同城化和成都都市圈同城化建设所谈的一些看法，希望对大家有所帮助。
来源：“成德眉资同城化暨成都都市圈建设”公众号 2024-01-02，原题《同城化的要义与成都都市圈同城化建设的重心》
作者：范恒山，著名经济学家、国家发展改革委原副秘书长